習近平總書記指出：“要推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，處理好中心城市和區(qū)域發(fā)展的關系，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。”[1]2025年7月召開的中央城市工作會議提出：“我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。”這一重大判斷，標志著我國城鎮(zhèn)化進入新的發(fā)展階段，我們應深刻把握、主動適應形勢變化，穩(wěn)步推進新型城鎮(zhèn)化，確保其長期建設質效。
適應新的人口環(huán)境和條件
當前，推進中國式現(xiàn)代化面臨新的人口環(huán)境和條件，“人口發(fā)展呈現(xiàn)少子化、老齡化、區(qū)域人口增減分化等明顯的趨勢性特征”[2]。城鎮(zhèn)化建設應適應新的人口形勢，倡導居家養(yǎng)老、推動社區(qū)適老化改造，發(fā)展鄉(xiāng)村養(yǎng)老，在車站、機場等場所推進公共設施適老化，借助5G和低空飛行器等技術加快醫(yī)療保障普及。部分小城鎮(zhèn)人口流失，是區(qū)域人口增減分化的顯著表現(xiàn)之一，不僅會增加大城市負擔，也削弱小城鎮(zhèn)的“三農”服務功能?？蓪Σ糠中〕擎?zhèn)進行改造，提升產(chǎn)業(yè)、形態(tài)、人文和服務特色；推動大城市醫(yī)院學校定向兼并小城鎮(zhèn)醫(yī)院和中小學，提升公共服務質量；探索公務人員與常住人口比例式削減的安排，將財政資源更多用于民生保障。
長三角、珠三角和粵港澳大灣區(qū)等城市群，依托完整的產(chǎn)業(yè)鏈與龐大的企業(yè)集群，正成為我國人口集聚的核心區(qū)域。依據(jù)國際經(jīng)驗，一些大都市區(qū)在國家人口峰值后仍呈加快集聚趨勢。例如，東京人口持續(xù)增長逾50年、巴黎超過120年、紐約超過200年。需要將宜居宜業(yè)作為城市發(fā)展導向，在超大城市外圍有序布局衛(wèi)星城，并依托高鐵網(wǎng)絡優(yōu)勢，推動三四線城市煥發(fā)活力，帶動沿線中小城鎮(zhèn)發(fā)展成為養(yǎng)老和旅游的重要節(jié)點。
把握住房需求和機動化出行趨勢
習近平總書記指出，“積極實施城市更新行動，增強發(fā)展?jié)摿?、?yōu)化發(fā)展空間，推動城市業(yè)態(tài)、功能、品質不斷提升”。[3]國際貨幣基金組織研究顯示，法國、日本等國城鎮(zhèn)化后人均住房面積為35—40平方米，而我國已超過這一數(shù)值。根據(jù)住建部發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2023年底，我國城鎮(zhèn)人均住房建筑面積超過40平方米。
當前，房地產(chǎn)業(yè)向新發(fā)展模式平穩(wěn)過渡，城鎮(zhèn)居民住房需求正在發(fā)生新的變化。未來，建設用地供給應與城鎮(zhèn)人口變化同步掛鉤，超大城市可以探索合作建房、共有產(chǎn)權房等，在有效解決低收入群體住房困難的同時，以“人民城市人民建”的理念，動員民眾自主更新老舊住房，共同推進城市更新。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設部等15部門發(fā)布的《關于加強縣城綠色低碳建設的意見》，我國縣城建成區(qū)人口密度應控制在每平方公里0.6萬至1萬人，居民主要依靠公共交通和自行車即可滿足出行需求。在此背景下，城鎮(zhèn)化工作需要把握住房需求和機動化出行水平的變化趨勢，推動大城市實現(xiàn)有機疏散，避免空間扁平化和美國式郊區(qū)化；在嚴格的空間規(guī)劃和總量管控下，使農村建設用地有序進入城市土地市場；推進城鄉(xiāng)緊湊化改造，通過節(jié)約用地實現(xiàn)減量化發(fā)展。
抓住能源資源利用和碳排放拐點
2020年9月22日，習近平主席在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上提出，中國將采取更加有力的政策和措施，“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”。如期實現(xiàn)“雙碳”目標，成為城鎮(zhèn)化工作的重要導向。在“雙碳”目標背景下，清潔化、高效化和可再生能源將加快推動能源消費進入拐點。我國蘊藏著巨大的太陽能、風能等潛力，各級各地正加快太陽能、風能和生物質能源等產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略布局。
按照“環(huán)境庫茲涅茨曲線”理論，工業(yè)化初期人均生產(chǎn)總值增長往往伴隨環(huán)境污染加劇，而當人均生產(chǎn)總值突破一萬美元后，污染水平會逐漸下降。我國在快速城鎮(zhèn)化階段，城市污染問題曾較為突出，加重大氣、水體和土壤的環(huán)境壓力。隨著城鎮(zhèn)化進入穩(wěn)定發(fā)展期，全國各級城市空氣質量優(yōu)良天數(shù)比例、地表水優(yōu)良斷面比率均已超過80%，空氣和水質等指標實現(xiàn)了大幅改善，這意味著我國已跨過環(huán)境庫茲涅茨曲線的拐點。英國在上世紀70年代實現(xiàn)碳達峰，并規(guī)劃在2050年實現(xiàn)碳中和，過渡期約為70年。我國的“雙碳”目標從碳達峰到碳中和的過渡期僅為30年，要完成這一跨越式進程，需政府、企業(yè)、公眾的多方參與、共同努力。
保持城市獨特歷史文脈和城鎮(zhèn)風貌
習近平總書記強調：“要保護好前人留下的文化遺產(chǎn)，包括文物古跡，歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村，歷史街區(qū)、歷史建筑、工業(yè)遺產(chǎn)，以及非物質文化遺產(chǎn)，不能搞‘拆真古跡、建假古董’那樣的蠢事。”[4]在我國城鎮(zhèn)化快速推進的前期，部分城市興建造型夸張、脫離地域特色的“大、洋、怪”建筑，部分地區(qū)形成“千城一面”的單調格局。這不僅削弱城市與自然環(huán)境的有機聯(lián)系，更導致承載集體記憶的歷史街區(qū)和建筑遭到不可逆的破壞。
國際經(jīng)驗表明，當城鎮(zhèn)化進入成熟階段后，歷史文脈往往成為城市核心競爭力和獨特魅力，是一種高等資源。當前，需警惕各類“偽文脈”項目，如千篇一律的仿古商業(yè)街、無中生有的古鎮(zhèn)和浮夸的巨型雕塑等，要堅持“保護優(yōu)先”的基本原則，按照文化遺產(chǎn)的規(guī)范來進行修復。同時要防范城鄉(xiāng)一體化實施中的簡單化傾向，避免建設用地增減掛鉤政策執(zhí)行中對鄉(xiāng)村文化和旅游資源造成破壞。
系統(tǒng)提升城市風險防控能力和韌性水平
今年7月召開的中央城市工作會議提出，“強化城市自然災害防治，統(tǒng)籌城市防洪體系和內澇治理”。我國有不少城市面臨著多種災害風險的威脅，從地理條件看，我國地處地震活躍帶，一些城市選址于古斷層之上；從建設方式看，一段時期以來“重地上輕地下”的發(fā)展模式，導致城市生命線系統(tǒng)存在結構性缺陷；從城市特征看，高密度人口聚集和緊湊型空間布局進一步放大災害影響。面對日益頻繁的極端氣候和持續(xù)增長的人口流動性，傳統(tǒng)防減災模式已難以適應新形勢。在此背景下，推進韌性城市建設，系統(tǒng)提升城市災害防御和應對能力，成為應對這些挑戰(zhàn)的必由之路。
我國城鎮(zhèn)化進程雖然已經(jīng)取得決定性成就，但仍然面臨許多新的挑戰(zhàn)。城市發(fā)展既是當前諸多問題的集中體現(xiàn)，也是破解這些難題的關鍵所在。未來，應充分發(fā)揮城市群的引領作用，廣泛融合人工智能、5G、智慧城市、可再生能源等新技術，打造更加綠色、宜居的城市環(huán)境；通過推進生態(tài)修復、改善人居、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展；依托國家中心城市建設，高效集聚要素資源，充分發(fā)揮我國制度優(yōu)勢，積極應對全球性挑戰(zhàn)，以建設創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市為目標，推動城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展。
【本文作者為住房和城鄉(xiāng)建設部原副部長】
注釋略
責編：董惠敏／美編：石 玉