今年是聯(lián)合國(guó)成立80周年。80年來，作為當(dāng)今世界上最大的多邊機(jī)制，從戰(zhàn)后重建到全球發(fā)展議程，從維和部署到全球氣候治理，聯(lián)合國(guó)為世界和平、發(fā)展與穩(wěn)定發(fā)揮了不可替代的作用。隨著世界多極化深入發(fā)展、國(guó)際力量對(duì)比深刻調(diào)整，特別是全球南方群體性崛起，聯(lián)合國(guó)在代表性、機(jī)構(gòu)設(shè)置和履職效能等方面仍需完善提升，以更好適應(yīng)全球治理體系變革的需要，回應(yīng)國(guó)際社會(huì)對(duì)多邊主義的普遍期待。在“聯(lián)合國(guó)80周年倡議”的改革框架下，部門整合作為結(jié)構(gòu)性改革的核心舉措，正通過優(yōu)化職能架構(gòu)、提升協(xié)同效能，為全球治理體系注入新動(dòng)能。

聯(lián)合國(guó)轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行

國(guó)際力量對(duì)比正在發(fā)生深刻的變化。冷戰(zhàn)結(jié)束后，世界權(quán)力結(jié)構(gòu)的演進(jìn)日漸明顯，尤其是以金磚國(guó)家為代表的新興經(jīng)濟(jì)體國(guó)家在全球GDP中的份額日漸上升，開始扮演起世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率主要貢獻(xiàn)者的角色。根據(jù)IMF的預(yù)測(cè)值，2025年，金磚國(guó)家占全球GDP的份額將是29%、31.7萬億美元。然而，聯(lián)合國(guó)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力分配未能充分反映這一世界多極化的重大趨勢(shì)，代表性相對(duì)不足。新興國(guó)家的貢獻(xiàn)率與既成的權(quán)力分配格局存在著一定的不對(duì)稱關(guān)系。

各類新興的非傳統(tǒng)安全問題與挑戰(zhàn)不斷涌現(xiàn)。當(dāng)今世界面臨諸多新興問題與挑戰(zhàn)，如傳染病、氣候變暖、新式恐怖主義、生成式人工智能風(fēng)險(xiǎn)等都超出了傳統(tǒng)的國(guó)家邊界，波及各國(guó)共同利益，需要全球合作治理予以及時(shí)有效的應(yīng)對(duì)。然而，機(jī)構(gòu)更新和規(guī)則升級(jí)相對(duì)滯后致使聯(lián)合國(guó)在面對(duì)新問題新挑戰(zhàn)的時(shí)候常顯捉襟見肘。聯(lián)合國(guó)的決策效能在不斷弱化，既成的機(jī)制設(shè)置、資源聚合和議程設(shè)計(jì)都有待更新，存在反應(yīng)不迅速、應(yīng)對(duì)能力有限和協(xié)調(diào)能力不足等問題。

聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)有待升級(jí)完善且權(quán)威性屢遭侵蝕。就機(jī)制本身而言，聯(lián)合國(guó)面臨機(jī)構(gòu)臃腫、職能重疊、運(yùn)轉(zhuǎn)成本高昂、效率低下等問題。聯(lián)合國(guó)正在考慮開展大規(guī)模改革，不僅要合并一些部門，也要在全球范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)資源轉(zhuǎn)移。此外，聯(lián)合國(guó)在一些國(guó)際危機(jī)的處理中表現(xiàn)欠佳，如應(yīng)對(duì)中美經(jīng)貿(mào)摩擦、兩大地緣沖突等方面，致使其權(quán)威性和有效性大打折扣。加之，霸權(quán)國(guó)“另起爐灶”塑造了一系列高標(biāo)準(zhǔn)、排他性“小圈子”，亦在侵蝕多邊主義原則、挑戰(zhàn)聯(lián)合國(guó)權(quán)威。

聯(lián)合國(guó)財(cái)政缺口持續(xù)擴(kuò)大。截至2025年4月30日的聯(lián)合國(guó)官方數(shù)據(jù)顯示，聯(lián)合國(guó)已收繳金額為18億美元，全額繳費(fèi)國(guó)家為104個(gè)，第一季度收入占比為40%，為過去7年最低水平，距離2025年經(jīng)常預(yù)算總額35億美元仍存在巨大缺口。核算未繳總額（含以前年度欠款）為24億美元。這種資金赤字自2019年以來就頻頻出現(xiàn)，聯(lián)合國(guó)秘書處通過借用周轉(zhuǎn)基金、特別賬戶、已結(jié)束的維和特派團(tuán)和法庭結(jié)余賬戶來應(yīng)對(duì)現(xiàn)金短缺問題。然而，隨著借款總額的攀升，聯(lián)合國(guó)將面臨嚴(yán)峻的流動(dòng)性危機(jī)。近年來，特朗普政府奉行“退出外交”，削減和拖欠會(huì)費(fèi)，進(jìn)一步加劇了聯(lián)合國(guó)的財(cái)政危機(jī)。截至2025年4月30日，美國(guó)未繳攤款約為15億美元。資金短缺在很大程度上影響了聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)作和行動(dòng)能力。

利益博弈與機(jī)制困境帶來多重阻力

大國(guó)博弈常態(tài)化放大主要大國(guó)改革方案的差異。聯(lián)合國(guó)改革尤其是安理會(huì)改革需要現(xiàn)有常任理事國(guó)的支持，但現(xiàn)階段而言各主要大國(guó)之間的利益訴求存在較大差異。中國(guó)積極順應(yīng)國(guó)際社會(huì)普遍意愿，支持聯(lián)大安理會(huì)改革政府間談判的主渠道地位，支持提升以非洲為代表的發(fā)展中國(guó)家的代表性，確保機(jī)構(gòu)能夠代表全球多數(shù)國(guó)家的利益。美國(guó)希望通過擴(kuò)充盟友參與，限制其他大國(guó)使用否決權(quán)，進(jìn)而達(dá)到維護(hù)自身主導(dǎo)地位的目的；俄羅斯反對(duì)西方影響力擴(kuò)張，希望借助增加發(fā)展中國(guó)家代表性，達(dá)到平衡美國(guó)及其盟友影響力的目的?？梢姡谛屡d大國(guó)與傳統(tǒng)強(qiáng)國(guó)之間存在一定的差異性利益及訴求，因而，在大國(guó)博弈常態(tài)化的背景下，圍繞聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)改革尤其是安理會(huì)改革的角力也可能更趨激烈。

成員國(guó)就區(qū)域代表性和改革方案持有不同認(rèn)知。一是具有不同博弈者特性的成員國(guó)就改革方案存在分歧，對(duì)聯(lián)合國(guó)改革的重點(diǎn)議題和方向持有不同看法。一些國(guó)家更關(guān)注聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的擴(kuò)容，另外一些國(guó)家則更加關(guān)注財(cái)政赤字緩解、決策效率提升或降低機(jī)制協(xié)調(diào)成本等議題，難以在彼此間達(dá)成統(tǒng)一的改革方案，大大增加了改革難度。二是部分成員國(guó)面臨地區(qū)平衡與代表權(quán)模糊的難題。非洲國(guó)家要求增加非洲代表權(quán)，然而，不僅是域外大國(guó)還是其內(nèi)部圍繞“誰更能代表非洲”都存在著不同看法。而地處亞洲的印度、日本、印尼等國(guó)也希望在聯(lián)合國(guó)平臺(tái)獲得更大的話語權(quán)，但就“誰更能代表亞洲”也存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。此外，拉美國(guó)家也擔(dān)心聯(lián)合國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革后，本區(qū)域的代表性和影響力是否會(huì)隨之下降。

聯(lián)合國(guó)自身存在程序障礙和原則缺位的情況。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)實(shí)現(xiàn)改革不僅需要獲得三分之二會(huì)員國(guó)的同意，還需要獲得現(xiàn)任安理會(huì)常任理事國(guó)的批準(zhǔn)。這種高門檻的存在使得實(shí)質(zhì)性改革推進(jìn)困難。此外，聯(lián)合國(guó)改革要按照客觀中立的原則，予以進(jìn)行。在進(jìn)行機(jī)構(gòu)合并時(shí)，要依據(jù)其客觀職能、履職情況和協(xié)調(diào)成本等客觀指標(biāo)推進(jìn)工作。一旦原則存在非中性或者有違專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，就很有可能引發(fā)爭(zhēng)議，甚至出現(xiàn)越改越亂的局面。此前提及的改革內(nèi)部備忘錄就曾提及，要將世界貿(mào)易組織與聯(lián)合國(guó)發(fā)展機(jī)構(gòu)合并。此舉引發(fā)了世貿(mào)組織的明確反對(duì)，重申其是“獨(dú)立運(yùn)作”的機(jī)構(gòu)。

三大方向賦能全球治理新發(fā)展

通過改革“提質(zhì)增效”，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)財(cái)政危機(jī)的能力。聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)遲交、少交和不交會(huì)費(fèi)攤款現(xiàn)象日漸加劇，欠款數(shù)額不斷滾雪球，導(dǎo)致聯(lián)合國(guó)面臨的嚴(yán)峻現(xiàn)金危機(jī)不斷惡化，迫使聯(lián)合國(guó)削減開支，進(jìn)而威脅到會(huì)員國(guó)授權(quán)行動(dòng)的有效執(zhí)行。而此次的聯(lián)合國(guó)改革處處顯示了“提質(zhì)增效”的意愿，一方面訴諸傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)改革路徑，精簡(jiǎn)人員編制、優(yōu)化整合職能架構(gòu)、優(yōu)化成本與效能；另一方面訴諸新興技術(shù)手段推動(dòng)改革，借助信息技術(shù)與后勤支持服務(wù)集中化管理，并拓展應(yīng)用自動(dòng)化與數(shù)字平臺(tái)。經(jīng)由諸上新舊路徑的精簡(jiǎn)改革方案一旦落地，將大大提升聯(lián)合國(guó)應(yīng)對(duì)未來財(cái)政危機(jī)的能力。

傾聽全球南方聲音，推動(dòng)治理體系的多極化轉(zhuǎn)型。改革有助于提升非洲、拉丁美洲和亞洲發(fā)展中國(guó)家的參與機(jī)會(huì)與商談層級(jí)。在增加安理會(huì)常任理事國(guó)和非常任理事國(guó)席位時(shí)，中方一再呼吁向全球南方國(guó)家作出適當(dāng)傾斜。此舉可以讓代表全球南方利益的成員國(guó)參與到重大國(guó)際事務(wù)的決策之中，提升更加顯著的話語權(quán)和影響力，從政策源頭出發(fā)確保資源分配的公平性。此類改革將會(huì)削弱傳統(tǒng)大國(guó)對(duì)資源分配的主導(dǎo)權(quán)，減少損害發(fā)展中國(guó)家權(quán)益的非中性制度，推動(dòng)聯(lián)合國(guó)體系實(shí)現(xiàn)從“西方中心”向更加多極化的治理體系轉(zhuǎn)型。不過，考慮到全球南方國(guó)家當(dāng)下?lián)碛械脑捳Z權(quán)較弱，很難確保改革朝著這一有利方向穩(wěn)步推進(jìn)。因此，國(guó)際社會(huì)亟須思考如何確保新一輪改革的公平性與平衡性，進(jìn)而避免出現(xiàn)越改革南北資源分配越失衡的現(xiàn)象。

實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)現(xiàn)代化，為其他國(guó)際組織改革提供“示范效應(yīng)”。聯(lián)合國(guó)大會(huì)、理事會(huì)、經(jīng)社理事會(huì)等主要機(jī)構(gòu)在效能提升、任務(wù)審查、機(jī)構(gòu)改革方面的改革方案可以為聯(lián)合國(guó)框架下的其他專門機(jī)構(gòu)、相關(guān)組織的改革提供參考模板。聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)中，各類型機(jī)構(gòu)與聯(lián)合國(guó)核心的“親疏”關(guān)系有所不同、專業(yè)屬性和資金運(yùn)作方式存在差異，所以它們?cè)诟母镞^程中也有差異化的適配路徑。不過，各類組織都希望本機(jī)構(gòu)及整個(gè)全球治理體系向更高效、靈活方向變革，提高全球公共產(chǎn)品的利用效率。此外，如果改革可以在提升運(yùn)營(yíng)效率和實(shí)現(xiàn)部門與任務(wù)整合的過程中，重視提升發(fā)展中國(guó)家的決策參與和資源獲取，這將在兼顧效率與公平方面對(duì)其他機(jī)構(gòu)產(chǎn)生良好的“示范效應(yīng)”。如果改革可以從當(dāng)前的機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)與優(yōu)化，逐步發(fā)展到議題更新及行動(dòng)應(yīng)對(duì)，勢(shì)必觸及全球治理規(guī)則的現(xiàn)代化。這將為國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)各類新興的非傳統(tǒng)安全問題提供新的治理依據(jù)和規(guī)則示范。

（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所全球治理研究室主任、研究員）