【摘要】全面深刻地認(rèn)識(shí)我國(guó)邊疆的區(qū)情特點(diǎn)是做好邊疆治理各項(xiàng)工作的前提條件。邊疆區(qū)情是指我國(guó)9個(gè)邊疆省區(qū)在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等領(lǐng)域的整體發(fā)展?fàn)顩r。邊疆區(qū)情對(duì)邊疆治理的科學(xué)決策具有決定性影響，對(duì)邊疆治理客體的準(zhǔn)確界定具有重大影響，對(duì)深入推進(jìn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有直接影響。邊疆區(qū)情分為基本區(qū)情和現(xiàn)實(shí)區(qū)情。我國(guó)邊疆基本區(qū)情包含涉邊、涉外、涉族、涉教、涉貧等5個(gè)方面。我國(guó)邊疆現(xiàn)實(shí)區(qū)情具體表現(xiàn)為處于市場(chǎng)體系邊緣、交通體系末梢、開放體系末端，人才集中度較低、社會(huì)發(fā)育程度較低、地緣政治環(huán)境復(fù)雜、公共服務(wù)水平偏弱、生態(tài)環(huán)境脆弱易損等。根據(jù)邊疆區(qū)情的特點(diǎn)，可以科學(xué)準(zhǔn)確地界定新時(shí)代邊疆治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)，為我國(guó)邊疆治理實(shí)踐提供清晰的目標(biāo)導(dǎo)向。
【關(guān)鍵詞】邊疆 邊疆治理 基本區(qū)情 現(xiàn)實(shí)區(qū)情 邊疆治理現(xiàn)代化
【中圖分類號(hào)】D630/D633 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.10.003
【作者簡(jiǎn)介】方盛舉，云南大學(xué)政府管理學(xué)院院長(zhǎng)、教授、博導(dǎo)，邊疆治理研究中心主任。研究方向?yàn)檫吔卫砝碚撆c實(shí)踐、地方政府與區(qū)域治理。主要著作有《當(dāng)代中國(guó)陸地邊疆治理》《中國(guó)民族自治地方政府發(fā)展》《中國(guó)民族自治地方政府發(fā)展論綱》等。
引言
“治國(guó)必治邊”是我們黨和政府向全國(guó)人民作出的莊嚴(yán)承諾，也是現(xiàn)代國(guó)家治理必須且必然要承擔(dān)的歷史責(zé)任。國(guó)家治理的科學(xué)有效與否很大程度上取決于治理主體對(duì)國(guó)情認(rèn)知的全面性和深刻性。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)國(guó)家治理成效總體上非常突出，其中一條寶貴的經(jīng)驗(yàn)就是歷屆黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人始終高度重視對(duì)我國(guó)國(guó)情的全面深刻認(rèn)知和把握，并根據(jù)實(shí)事求是的實(shí)踐原則，始終確保治國(guó)理政政策緊密貼合、深深扎根于客觀國(guó)情基礎(chǔ)之上，使國(guó)家治理具有時(shí)代性、符合規(guī)律性、充滿科學(xué)性、彰顯有效性。“認(rèn)清中國(guó)的國(guó)情，乃是認(rèn)清一切革命問(wèn)題的基本的根據(jù)。”[1]“中國(guó)式現(xiàn)代化，必須從中國(guó)的特點(diǎn)出發(fā)。”[2]習(xí)近平總書記指出：“干部有了豐富的基層經(jīng)歷，就能更好樹立群眾觀點(diǎn)，知道國(guó)情，知道人民需要什么，在實(shí)踐中不斷積累各方面經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)，增強(qiáng)工作能力和才干。這是做好工作的基本條件。”[3]邊疆治理作為國(guó)家治理的重要組成部分，同樣需要對(duì)邊疆區(qū)情全面而深刻的認(rèn)知和把握。邊疆是國(guó)家疆域的邊緣性部分，具有與內(nèi)地核心區(qū)存在較大差異的區(qū)情特征。國(guó)家治理精細(xì)化、差異化的發(fā)展趨勢(shì)，以及邊疆治理現(xiàn)代化、效能化的發(fā)展趨勢(shì)，都對(duì)全面深刻認(rèn)識(shí)邊疆區(qū)情提出了現(xiàn)實(shí)要求。
我國(guó)是一個(gè)正在全面邁向現(xiàn)代化的大國(guó)，而大國(guó)的邊疆形態(tài)往往呈現(xiàn)復(fù)雜性、多樣性的特點(diǎn)，既有主權(quán)邊疆，也有非主權(quán)邊疆；既有區(qū)域邊疆，也有領(lǐng)域邊疆；既有硬邊疆，也有軟邊疆；既有陸地邊疆，也有海洋邊疆；等等。其中陸地邊疆由于承載的人口多、治理任務(wù)重，是最主要的邊疆形態(tài)。學(xué)界和政界為了清晰劃分邊疆治理主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，以及明確治理客體范圍的界限，通常把我國(guó)的陸地邊疆界定為具有陸地國(guó)界線的省級(jí)行政區(qū)，簡(jiǎn)稱邊疆地區(qū)。根據(jù)這一界定標(biāo)準(zhǔn)，目前我國(guó)陸地邊疆有9個(gè)省區(qū)，國(guó)土總面積達(dá)590萬(wàn)平方公里，總?cè)丝诩s2.7億。盡管9個(gè)邊疆省區(qū)自然地理環(huán)境和人文社會(huì)環(huán)境具有較大的特殊性和差異性，它們?nèi)匀痪哂羞吔囊话阈院凸餐蕴卣?。?dāng)前，對(duì)我國(guó)邊疆治理的理論研究處在起步階段，關(guān)于邊疆治理理論體系的建構(gòu)也在逐步展開，盡管取得了一定的理論成果，但學(xué)界對(duì)直接影響邊疆治理成效的邊疆區(qū)情的研究成果卻較為少見。為彌補(bǔ)這一理論短板，本文力圖把我國(guó)邊疆地區(qū)作為一個(gè)整體，從普遍性和共同性視角分析和闡釋我國(guó)邊疆的區(qū)情特征，為更為科學(xué)化、現(xiàn)代化的邊疆治理政策制定提供參考。
邊疆區(qū)情對(duì)推進(jìn)邊疆治理現(xiàn)代化具有重大影響
區(qū)情，就是國(guó)家疆域內(nèi)的某個(gè)特定地區(qū)的自然地理、歷史文化狀況，以及依托這種自然地理和歷史文化狀況所形成的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)等發(fā)展?fàn)顩r的總和。區(qū)情，既受到自然地理因素的制約，又受到歷史文化的影響，分別在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等領(lǐng)域呈現(xiàn)特殊的規(guī)定性。在國(guó)家疆域內(nèi)，不同的地區(qū)會(huì)呈現(xiàn)差異性較大的區(qū)情。
我國(guó)邊疆的區(qū)情，主要指作為國(guó)家疆域邊緣性區(qū)域的廣西、云南、西藏、新疆、甘肅、內(nèi)蒙古、黑龍江、吉林、遼寧等9個(gè)邊疆省區(qū)在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等領(lǐng)域的整體發(fā)展?fàn)顩r，具體包括邊疆省區(qū)的整體社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展水平、生產(chǎn)關(guān)系結(jié)構(gòu)、政治發(fā)展水平、社會(huì)主要矛盾、社會(huì)發(fā)育程度，等等。盡管我國(guó)邊疆9省區(qū)各自有自身特殊的區(qū)情，但作為國(guó)家疆域的邊緣性部分，從邊疆整體性視角來(lái)看，9個(gè)省區(qū)也同時(shí)具有作為邊疆地區(qū)的普遍性和共同性區(qū)情特征。
習(xí)近平總書記指出：“我們推進(jìn)改革發(fā)展、制定方針政策，都要牢牢立足社會(huì)主義初級(jí)階段這個(gè)最大實(shí)際，都要充分體現(xiàn)這個(gè)基本國(guó)情的必然要求，堅(jiān)持一切從這個(gè)基本國(guó)情出發(fā)。”[4]這就是說(shuō)，摸清摸透國(guó)情是我們黨和政府治國(guó)理政最根本的前提條件，是保證國(guó)家治理大政方針正確、科學(xué)、有效的基礎(chǔ)。中國(guó)共產(chǎn)黨自誕生以來(lái)的革命、建設(shè)和改革實(shí)踐充分證明，當(dāng)黨的方針政策符合國(guó)情、尊重客觀實(shí)際、實(shí)事求是時(shí)，黨和人民的事業(yè)就會(huì)從勝利走向勝利；當(dāng)黨的方針政策脫離國(guó)情、脫離實(shí)際時(shí)，黨的事業(yè)就容易遭受挫折，甚至可能陷入困境。
如同國(guó)家治理要摸清摸透國(guó)情一樣，邊疆治理也要摸清摸透區(qū)情。對(duì)邊疆區(qū)情的了解程度、理解深度和認(rèn)知廣度會(huì)深刻地影響邊疆治理的科學(xué)性、有效性，甚至影響邊疆治理的成敗。邊疆區(qū)情對(duì)邊疆治理現(xiàn)代化具有重大影響，具體體現(xiàn)在以下3個(gè)方面。
邊疆區(qū)情對(duì)邊疆治理的科學(xué)決策具有決定性影響。邊疆治理是通過(guò)確定政策問(wèn)題、政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估、政策調(diào)整等環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)的，其中特別重要的是政策制定環(huán)節(jié)，制定高質(zhì)量的邊疆政策是邊疆治理有效提升效能的前提條件。高質(zhì)量的政策是科學(xué)決策的產(chǎn)物，而能否做到科學(xué)決策，受決策信息的全面性、準(zhǔn)確性、及時(shí)性和適用性影響決定。“利用信息來(lái)預(yù)測(cè)結(jié)果并確定對(duì)結(jié)果的偏好的能力是至關(guān)重要的。”[5]信息匱乏的決策屬于“黑箱決策”，因缺乏必要依據(jù)，導(dǎo)致政策質(zhì)量低下，治理實(shí)踐中失敗概率極高；信息有限的決策屬于“灰箱決策”，受限于局部認(rèn)知，政策設(shè)計(jì)難以周全，治理成效往往差強(qiáng)人意；信息完備的決策屬于“白箱決策”，得益于充分的事實(shí)支撐與科學(xué)研判，政策制定更具針對(duì)性，治理實(shí)踐的成功概率顯著提高。在政策制定過(guò)程中，“白箱決策”是政策制定者的理想模式。摸清摸透邊疆區(qū)情，就是把現(xiàn)實(shí)客觀存在的邊疆治理生態(tài)、邊疆問(wèn)題等決策信息進(jìn)行全面準(zhǔn)確的收集加工、研究分析，從而為邊疆治理政策制定中的“白箱決策”提供信息資源支撐。我們對(duì)邊疆區(qū)情的認(rèn)知越深入，就意味著決策信息越全面、準(zhǔn)確、及時(shí)和適用，以此為基礎(chǔ)的邊疆治理決策就越具有科學(xué)性，由科學(xué)決策所形成的邊疆治理政策的質(zhì)量就越高，治理效能也更能得到有力保證。
邊疆區(qū)情對(duì)邊疆治理客體的準(zhǔn)確界定具有重大影響。所謂邊疆治理客體，就是在特定的歷史時(shí)期邊疆地區(qū)客觀存在的公共事務(wù)。公共事務(wù)的實(shí)質(zhì)是公共問(wèn)題，當(dāng)一個(gè)區(qū)域內(nèi)相同或相似的公共問(wèn)題納入政府議程并加以解決時(shí)，其即成為公共事務(wù)。邊疆公共事務(wù)的構(gòu)成內(nèi)容就是邊疆公共問(wèn)題。邊疆公共問(wèn)題的生成邏輯來(lái)自兩個(gè)層面，一是邊疆群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要與邊疆發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾所引發(fā)的各種公共問(wèn)題；二是國(guó)家對(duì)邊疆提出的戰(zhàn)略要求與邊疆現(xiàn)實(shí)發(fā)展?fàn)顩r之間存在的不匹配情況所導(dǎo)致的各種公共問(wèn)題。邊疆治理的實(shí)質(zhì)就是以政府為核心的多方主體為實(shí)現(xiàn)邊疆的安全、穩(wěn)定和發(fā)展，依法對(duì)邊疆區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)進(jìn)行管理和處置的活動(dòng)及其過(guò)程。[6]
邊疆公共事務(wù)或者公共問(wèn)題繁雜且無(wú)限，而邊疆治理主體擁有的治理資源是有限的。理性的治理主體不會(huì)分散使用有限的治理資源，而是把治理資源集中用于解決邊疆重大公共問(wèn)題。邊疆重大公共問(wèn)題由誰(shuí)來(lái)界定？界定的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)是什么？這些問(wèn)題就成為理論和實(shí)踐上的難點(diǎn)和痛點(diǎn)?？梢哉f(shuō)邊疆治理客體的確定既是一個(gè)復(fù)雜的技術(shù)過(guò)程，也是一個(gè)復(fù)雜的政治過(guò)程。對(duì)邊疆區(qū)情的深刻認(rèn)知與全面把握，能夠?yàn)榫珳?zhǔn)界定邊疆治理客體提供關(guān)鍵依據(jù)和科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。邊疆區(qū)情是邊疆各方面發(fā)展?fàn)顩r的客觀情勢(shì)，探索研究、認(rèn)識(shí)掌握區(qū)情的過(guò)程就是發(fā)現(xiàn)、梳理和揭示邊疆社會(huì)矛盾、社會(huì)問(wèn)題的過(guò)程，就是聽取群眾訴求、凝煉公共意志的過(guò)程，也是以縱向比較和橫向比較的方法界定公共問(wèn)題的主次譜系的過(guò)程。對(duì)邊疆區(qū)情認(rèn)識(shí)和掌握得越透徹，越容易清晰地比較鑒別出邊疆公共問(wèn)題的主次之分。本文根據(jù)當(dāng)前歷史時(shí)期的邊疆區(qū)情，概括凝煉以下6個(gè)邊疆重大公共問(wèn)題：發(fā)展問(wèn)題、安全問(wèn)題、認(rèn)同問(wèn)題、民族問(wèn)題、宗教問(wèn)題、涉邊社會(huì)問(wèn)題。這些重大公共問(wèn)題是邊疆治理的主要客體。邊疆有限的治理資源只有集中投入這些問(wèn)題的解決，才能產(chǎn)生較好的邊疆治理效能。
邊疆區(qū)情對(duì)邊疆治理體系和治理能力的現(xiàn)代化具有直接影響。推進(jìn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化是邊疆地區(qū)全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化的重要構(gòu)成部分，也是國(guó)家全面深化改革總目標(biāo)在邊疆地區(qū)的具體要求與實(shí)踐。推進(jìn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化并非一帆風(fēng)順、一蹴而就的過(guò)程，而是會(huì)受到很多復(fù)雜因素的直接或間接影響。其中，邊疆區(qū)情會(huì)對(duì)推進(jìn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化產(chǎn)生直接影響。譬如，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等發(fā)展水平較高的地區(qū)，推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的各種支撐條件更好，制約因素更少，建設(shè)成效會(huì)更為顯著。相反，若一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等發(fā)展水平較低，則會(huì)導(dǎo)致推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化所需的資源保障不足，全面深化改革的阻礙因素增多。當(dāng)前的邊疆區(qū)情總體呈現(xiàn)以下情況：經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的工業(yè)化和市場(chǎng)化程度不足，政治領(lǐng)域的法治化和民主化發(fā)展制約因素較多，文化領(lǐng)域的理性化和世俗化發(fā)展失衡，社會(huì)領(lǐng)域的自主化和城市化發(fā)展水平較低，生態(tài)領(lǐng)域的綠色化和低碳化發(fā)展尚處于起步階段。這種區(qū)情使得推進(jìn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化所需要的物質(zhì)條件、制度基礎(chǔ)、思想文化、民意支持等方面，其保障和支撐都亟待加強(qiáng)。只有摸清摸透邊疆區(qū)情，才有可能精準(zhǔn)把握邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的有利因素和不利因素，為鞏固和利用有利因素、消除和彌補(bǔ)不利因素創(chuàng)造條件。
邊疆的基本區(qū)情
所謂基本區(qū)情，就是國(guó)家疆域內(nèi)的某個(gè)特定地區(qū)，在較長(zhǎng)的時(shí)間段中不會(huì)發(fā)生明顯改變的自然地理、社會(huì)發(fā)展等客觀情勢(shì)。由于基本區(qū)情具有相對(duì)的穩(wěn)定性，在地方治理中，其對(duì)地方政府職能的確定、治理制度的設(shè)計(jì)、治理政策的安排、治理方式的選擇等都會(huì)產(chǎn)生深刻影響。我國(guó)邊疆的基本區(qū)情主要有以下5個(gè)方面。
涉邊。現(xiàn)代國(guó)家的形成很大程度上基于領(lǐng)土主權(quán)理論，相鄰國(guó)家間的分界線逐漸明晰化，這些分界線便是主權(quán)國(guó)家的領(lǐng)土邊界，也稱為國(guó)界。圍繞國(guó)界，不僅存在相鄰國(guó)家政府主體之間的復(fù)雜政治關(guān)系，而且在國(guó)界附近生產(chǎn)生活的各類社會(huì)主體之間，也因國(guó)界而產(chǎn)生更為復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系。由此，主權(quán)國(guó)家的政府為了維護(hù)國(guó)界線內(nèi)的主權(quán)、安全和發(fā)展利益，必然要對(duì)復(fù)雜政治和社會(huì)關(guān)系中的矛盾和問(wèn)題進(jìn)行管理或治理，于是因國(guó)家邊界自然衍生出諸多涉邊公共事務(wù)，包括：以維護(hù)邊境地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定和秩序?yàn)橐x的邊境事務(wù)，以維護(hù)國(guó)界線的清晰穩(wěn)定為要義的邊界事務(wù)，以維護(hù)邊疆國(guó)防安全為要義的邊防事務(wù)，以維護(hù)人員出入境秩序?yàn)橐x的邊檢事務(wù)，以維護(hù)邊民權(quán)益及促進(jìn)其國(guó)民化為要義的邊民事務(wù)，以促進(jìn)邊貿(mào)發(fā)展為要義的口岸事務(wù)，以保障貨物物品合法出入境為要義的海關(guān)事務(wù)，等等。這些事務(wù)是邊疆地區(qū)獨(dú)有的公共事務(wù)，是邊疆地方政府和相關(guān)政府部門必須履行的特殊職能，而大多數(shù)涉邊公共事務(wù)在內(nèi)地核心區(qū)并不存在。可見，內(nèi)地核心區(qū)地方政府需承擔(dān)的職能，邊疆地方政府也需承擔(dān)；而邊疆地方政府需承擔(dān)的涉邊特殊職能，內(nèi)地核心區(qū)政府通常無(wú)需承擔(dān)。換言之，因國(guó)家邊界的存在而賦予邊疆地方政府更多更艱巨的職能和任務(wù)。涉邊公共事務(wù)的存在使邊疆地方治理的成本遠(yuǎn)高于內(nèi)地核心區(qū)。
涉外。我國(guó)邊疆地區(qū)與周邊14個(gè)陸地鄰國(guó)山水相連，既存在天然的地緣關(guān)系，又存在客觀的族緣關(guān)系。過(guò)去很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，我國(guó)邊疆各族人民與鄰國(guó)人民之間的跨境交往互動(dòng)一直十分頻繁。在交往互動(dòng)中出現(xiàn)的重大矛盾和問(wèn)題主要通過(guò)兩國(guó)政府間的外交合作協(xié)議，在協(xié)商基礎(chǔ)上加以管理和處置；次要矛盾和問(wèn)題則主要依靠民間法、習(xí)慣法進(jìn)行調(diào)節(jié)。在我國(guó)邊疆地區(qū)一直存在著大量的外交事務(wù)，既需要政府主體出面協(xié)調(diào)主權(quán)矛盾，以實(shí)現(xiàn)對(duì)雙邊國(guó)家主權(quán)的尊重，又需要民間主體出面協(xié)調(diào)治權(quán)矛盾，以實(shí)現(xiàn)成本較低的良好治理。在推進(jìn)高水平對(duì)外開放的背景下，邊疆地區(qū)與周邊國(guó)家間的交往互動(dòng)、合作交流的頻度和廣度都呈加速上升趨勢(shì)。近年來(lái)，隨著我國(guó)資本對(duì)周邊國(guó)家投資規(guī)模的加大，以及跨境電子商務(wù)的高速發(fā)展，我國(guó)邊疆地區(qū)與周邊國(guó)家的跨境物流、人流規(guī)?？涨皵U(kuò)大，跨境經(jīng)貿(mào)關(guān)系和民間交往更為緊密，出現(xiàn)矛盾和問(wèn)題的概率大幅攀升，旨在維護(hù)自身主權(quán)、安全和利益的政府外交和民間外交活動(dòng)也比歷史上任何時(shí)候都頻繁。在政府外交層面，數(shù)量龐大且快速增加的外交事務(wù)給中央政府外交部門帶來(lái)巨大壓力，其中大量外交事務(wù)需要邊疆地方政府承擔(dān)，并直接與相鄰國(guó)家的地方政府對(duì)接處置。在民間外交層面，我國(guó)邊疆地區(qū)與周邊國(guó)家在地緣文化上具有相近性和相通性，特別是跨界民族的客觀存在帶來(lái)族緣關(guān)系的緊密性，為超越國(guó)界局限的民間外交提供巨大的發(fā)展空間和潛力。我國(guó)邊疆地區(qū)的民間組織和個(gè)人作為民間外交的主體，可以借助相近的地緣關(guān)系、相親的族緣關(guān)系、相通的文緣關(guān)系，在民間外交中發(fā)揮獨(dú)特作用和優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而促進(jìn)主權(quán)與治權(quán)的適配和統(tǒng)一。
涉族。邊疆地區(qū)是我國(guó)少數(shù)民族人口分布最多和最廣的地區(qū)。根據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，全國(guó)少數(shù)民族總?cè)丝跀?shù)量為12547萬(wàn)人，其中有6911.7萬(wàn)人居住在邊疆地區(qū)，占全國(guó)少數(shù)民族人口總量的55%。從少數(shù)民族種類分布來(lái)看，我國(guó)55個(gè)少數(shù)民族中，有47個(gè)少數(shù)民族人口的主體部分居住在邊疆地區(qū)。分省份來(lái)看，少數(shù)民族人口占各邊疆省區(qū)人口總量的比例依次是：廣西37.52%，云南33.12%，西藏87.85%，新疆57.76%，甘肅10.62%，內(nèi)蒙古17.66%，黑龍江3.52%，吉林8.67%，遼寧15.08%。從民族自治地方的分布來(lái)看，我國(guó)5個(gè)民族自治區(qū)中有4個(gè)屬于邊疆地區(qū)，30個(gè)民族自治州中有16個(gè)分布于邊疆地區(qū)，120個(gè)民族自治縣中有69個(gè)分布于邊疆地區(qū)，分布在邊疆地區(qū)的民族自治地方占比為57.4%。上述數(shù)據(jù)表明，邊疆地區(qū)與少數(shù)民族地區(qū)具有很大的重合性，不管從邊疆地區(qū)少數(shù)民族數(shù)量方面看，還是從少數(shù)民族人口總量方面看，邊疆地區(qū)的民族問(wèn)題是客觀的和顯著的存在。民族問(wèn)題，其實(shí)質(zhì)是不同民族之間因利益之爭(zhēng)或者價(jià)值觀之爭(zhēng)而引發(fā)的矛盾關(guān)系問(wèn)題。民族之間的矛盾關(guān)系，根據(jù)其激烈程度，可分為低烈度、中等烈度和高烈度三種類型。民族之間因利益差異或價(jià)值觀差異的客觀存在，出現(xiàn)一定的矛盾屬于正常現(xiàn)象，但必須把民族之間的矛盾關(guān)系協(xié)調(diào)和控制在秩序范圍內(nèi)，即保持在低烈度矛盾關(guān)系狀態(tài)下。中等烈度矛盾關(guān)系對(duì)民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定有較大的破壞性。高烈度矛盾關(guān)系對(duì)民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定，乃至政治穩(wěn)定都有很強(qiáng)的破壞性。所以，縮小各民族之間的利益差異、化解各民族之間的價(jià)值觀差異、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步、鑄牢中華民族共同體意識(shí)等，始終是邊疆治理的重大課題和重大任務(wù)。
涉教。在我國(guó)邊疆地區(qū)，不僅宗教的類型繁多，信教群眾的數(shù)量也相對(duì)較多，宗教的影響力較內(nèi)地大很多。例如，伊斯蘭教不僅在西北邊疆有規(guī)模龐大的信教群眾，而且在西南邊疆有一定規(guī)模的信教群眾；藏傳佛教不僅在西藏地區(qū)影響廣泛而深遠(yuǎn)，而且在北部邊疆有較大影響；南傳上座部佛教在西南邊疆的很多少數(shù)民族中影響很大；基督教在9個(gè)邊疆省區(qū)都有規(guī)模不等的信教群眾。除上述宗教外，在邊疆地區(qū)還有少數(shù)群眾信仰道教、天主教、東正教等宗教。宗教的特點(diǎn)是基于對(duì)某種神圣物的信仰，以及由這種信仰而延伸出的思維模式和行為模式。宗教是人類歷史演進(jìn)過(guò)程中逐漸形成的一種精神產(chǎn)品，具有強(qiáng)大的觀念傳承性和行為塑造性，也具有思想保守性和影響長(zhǎng)期性。不同宗教之間，甚至同一宗教內(nèi)的不同教派之間，由于所信仰的神圣物不同，以及教規(guī)、教義的差異，不僅信教群眾的世界觀、人生觀和價(jià)值觀存在較大差異，而且其思維方式和行為方式也呈現(xiàn)明顯不同。這些差異是誘發(fā)人與人之間、群體與群體之間、民族與民族之間矛盾關(guān)系的重要因素。為了將因宗教因素誘發(fā)的社會(huì)矛盾控制在法律秩序范圍內(nèi)、有效防范這類矛盾激化，必須把推進(jìn)宗教事務(wù)治理現(xiàn)代化、促進(jìn)宗教關(guān)系和諧和順，作為邊疆治理的重要職責(zé)。
涉貧。貧困問(wèn)題既指絕對(duì)貧困，也指相對(duì)貧困。絕對(duì)貧困是指由相應(yīng)收入標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量的貧困狀態(tài)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家的實(shí)際測(cè)量和綜合匯算，2011年我國(guó)正式認(rèn)定，年人均收入在2300元以下屬于絕對(duì)貧困。經(jīng)過(guò)改革開放40多年的快速發(fā)展以及精準(zhǔn)扶貧工程的扎實(shí)推進(jìn)，2021年7月1日，習(xí)近平總書記向全世界莊嚴(yán)宣告：“經(jīng)過(guò)全黨全國(guó)各族人民持續(xù)奮斗，我們實(shí)現(xiàn)了第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，在中華大地上全面建成了小康社會(huì)，歷史性地解決了絕對(duì)貧困問(wèn)題”。[7]相對(duì)貧困是指年人均收入相對(duì)于中高收入人群而言較低的貧困狀態(tài)。盡管我們已經(jīng)解決絕對(duì)貧困問(wèn)題，但受收入分配制度的決定性影響，加之社會(huì)個(gè)體在稟賦、能力、勤勞程度等方面的差異，以及地區(qū)、行業(yè)、階層、群體等發(fā)展差異的間接影響，在全體社會(huì)成員中，始終會(huì)有一部分人口的收入水平低于中高收入群體，這使得相對(duì)貧困問(wèn)題長(zhǎng)期存在。相對(duì)貧困問(wèn)題在我國(guó)各地區(qū)均有體現(xiàn)，在邊疆地區(qū)尤為突出。首先，邊疆地區(qū)年人均收入水平明顯低于內(nèi)地發(fā)達(dá)地區(qū)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和相關(guān)省區(qū)統(tǒng)計(jì)局提供的數(shù)據(jù)，2023年邊疆省區(qū)人均可支配收入分別是：廣西29514元、云南28421元、西藏28983元、新疆28947元、甘肅25011元、內(nèi)蒙古38130元、黑龍江29694元、吉林29797元、遼寧37992元，而同期上海為84834元、北京為81752元、浙江為63830元，全國(guó)平均人均可支配收入為39218元?？梢姡l(fā)達(dá)地區(qū)人均可支配收入是邊疆省區(qū)的2～3倍，而9個(gè)邊疆省區(qū)人均可支配收入都在全國(guó)平均數(shù)以下。[8]其次，在邊疆地區(qū)內(nèi)部相對(duì)貧困人口的規(guī)模和比例顯著高于內(nèi)地核心區(qū)。有鑒于此，解決相對(duì)貧困問(wèn)題始終是邊疆治理的主要內(nèi)容。
邊疆的現(xiàn)實(shí)區(qū)情
所謂現(xiàn)實(shí)區(qū)情，就是目前階段客觀存在，但經(jīng)過(guò)建設(shè)和發(fā)展，可以很快得以改變的情勢(shì)。邊疆的現(xiàn)實(shí)區(qū)情對(duì)邊疆治理重點(diǎn)任務(wù)和難點(diǎn)任務(wù)的準(zhǔn)確認(rèn)定具有決定性影響。全面深刻地認(rèn)識(shí)、理解邊疆現(xiàn)實(shí)區(qū)情是邊疆治理活動(dòng)的前提條件，也是邊疆治理獲得良好效果的基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國(guó)邊疆的現(xiàn)實(shí)區(qū)情主要體現(xiàn)在以下8方面。
邊疆地區(qū)普遍處于全國(guó)市場(chǎng)體系的邊緣?，F(xiàn)代國(guó)家治理主要依靠三種力量，一是市場(chǎng)力量，二是政府力量，三是社會(huì)力量。這三種力量各有優(yōu)劣。只有處理好三者的關(guān)系，形成有效市場(chǎng)、有為政府、有能社會(huì)的合理分工合作關(guān)系，才能發(fā)揮揚(yáng)長(zhǎng)避短、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的整體治理效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)較高的治理效能。其中，市場(chǎng)力量具有高效率、低成本配置資源的治理優(yōu)勢(shì)，可發(fā)揮強(qiáng)大而獨(dú)特的治理功能。然而，不同地區(qū)的市場(chǎng)力量要充分發(fā)揮治理功效，必須建設(shè)完善的市場(chǎng)體系，構(gòu)建高效的市場(chǎng)機(jī)制，并在全國(guó)市場(chǎng)體系中占有重要地位、承擔(dān)獨(dú)特角色。“我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，以利于進(jìn)一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力。”[9]經(jīng)過(guò)40余年以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)改革的持續(xù)推進(jìn)，一個(gè)較為完善的現(xiàn)代市場(chǎng)體系基本建立起來(lái)。但由于我國(guó)是超大規(guī)模國(guó)家，地區(qū)之間的差異不僅表現(xiàn)在自然地理、社會(huì)結(jié)構(gòu)、文化風(fēng)俗等領(lǐng)域，也表現(xiàn)在市場(chǎng)發(fā)育和發(fā)展程度上。在改革開放進(jìn)程中，東部沿海發(fā)達(dá)省區(qū)率先享受改革開放的政策紅利，其市場(chǎng)化發(fā)展程度較高，市場(chǎng)體系較完善，市場(chǎng)機(jī)制的治理功效發(fā)揮得較充分，而邊疆省區(qū)市場(chǎng)化發(fā)展進(jìn)程相對(duì)緩慢，市場(chǎng)體系的發(fā)展水平較低，市場(chǎng)機(jī)制的治理功效遠(yuǎn)不如東部發(fā)達(dá)省區(qū)。由王小魯、樊綱等經(jīng)濟(jì)學(xué)家組成的團(tuán)隊(duì)從1997年一直跟蹤研究我國(guó)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的市場(chǎng)化指數(shù)。以2019年的市場(chǎng)化總指數(shù)為例，我國(guó)9個(gè)邊疆省區(qū)的市場(chǎng)化總指數(shù)分別為：西藏2.71、新疆5.45、內(nèi)蒙古5.81、甘肅6.58、云南6.87、黑龍江7.10、廣西7.27、吉林7.48、遼寧9.25，而全國(guó)平均市場(chǎng)化總指數(shù)為8.19，市場(chǎng)化總指數(shù)最高的省區(qū)分別為：江蘇11.49、廣東11.34、上海11.10。[10]可見，除遼寧高于全國(guó)平均水平外，其他邊疆省區(qū)均低于全國(guó)平均水平，與發(fā)達(dá)地區(qū)的市場(chǎng)化水平差距更大。邊疆省區(qū)的市場(chǎng)在全國(guó)市場(chǎng)體系中處于邊緣地位，而市場(chǎng)力量在邊疆省區(qū)所具有的治理功能也偏弱。邊疆省區(qū)市場(chǎng)力量不足，不僅制約邊疆省區(qū)治理效能的提高，也造成政府力量相對(duì)較強(qiáng)，公權(quán)力存在較多參與資源配置的空間，進(jìn)而使得邊疆省區(qū)政治生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化進(jìn)程更難推進(jìn)。
邊疆地區(qū)處于全國(guó)交通運(yùn)輸體系的末梢。交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施是一個(gè)國(guó)家或一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的標(biāo)志和前提條件，也是民生水平的直接體現(xiàn)和民生進(jìn)一步改善的有力支撐。交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施主要涵蓋公路網(wǎng)、鐵路網(wǎng)、航空網(wǎng)等，在一定的區(qū)域范圍內(nèi)，上述網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施越完善、體系化程度越高，就越有利于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生改善，越有利于彰顯治理效能。目前，我國(guó)邊疆省區(qū)在全國(guó)交通運(yùn)輸體系中，明顯處于末梢地位，主要表現(xiàn)在以下兩方面。一是從地理分布上看，邊疆省區(qū)的交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)處在全國(guó)交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)體系的邊緣地帶。不管從國(guó)家公路交通地圖、鐵路交通地圖，還是民航交通線路圖直觀地看，公路、鐵路、民航線路從內(nèi)地核心區(qū)延伸到邊疆地區(qū)時(shí)，大多成為斷頭路網(wǎng)、邊緣路網(wǎng)，而無(wú)法形成米字形的樞紐路網(wǎng)。二是從交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的密度來(lái)看，邊疆省區(qū)的交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)密度普遍顯著低于內(nèi)地。截至2022年底，邊疆省區(qū)鐵路網(wǎng)絡(luò)密度分別是：西藏1.0、新疆5.3、內(nèi)蒙古12.0、云南13.0、甘肅13.1、黑龍江15.3、廣西22.5、吉林27.5、遼寧45.3，與之相較，全國(guó)平均水平是16.1，發(fā)達(dá)省區(qū)的浙江、江蘇、廣東分別是36.1、26.2、32.4；[11]邊疆省區(qū)的公路網(wǎng)絡(luò)密度分別是：西藏98.4、新疆136.7、內(nèi)蒙古182.7、黑龍江359.0、甘肅369.2、吉林585.7、廣西725.6、云南824.9、遼寧882.0，與之相較，全國(guó)平均水平是557.8，發(fā)達(dá)省區(qū)的浙江、江蘇、廣東分別是1163.8、1473.9、1240.3。[12]根據(jù)經(jīng)濟(jì)地理學(xué)原理，一個(gè)地區(qū)只有處于國(guó)家交通運(yùn)輸體系樞紐地位且路網(wǎng)密度較高，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和區(qū)域治理效能才能相應(yīng)提升，同時(shí)治理成本也會(huì)更低。從上述數(shù)據(jù)來(lái)看，我國(guó)邊疆地區(qū)因地理位置的邊緣性和邊遠(yuǎn)性，其交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)在全國(guó)體系中屬于末梢網(wǎng)絡(luò)和邊緣網(wǎng)絡(luò)，且路網(wǎng)密度普遍顯著低于內(nèi)地省區(qū)，導(dǎo)致邊疆地區(qū)治理成本較高、治理效能較低，進(jìn)而制約了其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。
邊疆地區(qū)開放水平較低。根據(jù)系統(tǒng)理論，開放性是一個(gè)系統(tǒng)的基本屬性，系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)活力和發(fā)展?jié)摿εc其開放性呈正相關(guān)關(guān)系。與外界環(huán)境保持持續(xù)的物質(zhì)、能量和信息交換的開放系統(tǒng)，具有持久的生命力，相反，若系統(tǒng)開放程度不足，則往往導(dǎo)致機(jī)能衰退，甚至可能造成整個(gè)系統(tǒng)的僵化、衰朽和崩潰。一個(gè)國(guó)家或地區(qū)同樣可視為相對(duì)獨(dú)立的系統(tǒng)，若要維持其生命力、挖掘其發(fā)展?jié)摿Γ托枰渚哂休^高的開放水平，與境內(nèi)外其他國(guó)家或地區(qū)保持密切的貿(mào)易往來(lái)和人文交流。“只有處于開放交流之中，經(jīng)常與外界保持經(jīng)濟(jì)文化的吐納關(guān)系，才能得到發(fā)展，這是歷史的規(guī)律。”[13]邊疆地區(qū)與周邊鄰國(guó)山水相連，擁有對(duì)外開放的天然條件和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，在全國(guó)的對(duì)外開放格局中理應(yīng)成為國(guó)家對(duì)外開放的高地和前沿。但過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)期里，受思想觀念相對(duì)保守、對(duì)開放價(jià)值認(rèn)識(shí)不足，以及周邊復(fù)雜安全環(huán)境等因素制約，邊疆省區(qū)未能充分發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)、建成國(guó)家對(duì)外開放的高地和前沿。相反，其在全國(guó)對(duì)外開放格局中的發(fā)展步伐逐漸落后，一定程度上制約了國(guó)家對(duì)外開放整體水平的提升。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)國(guó)際合作中心對(duì)外開放課題組的一項(xiàng)研究指出，2017年，我國(guó)邊疆省區(qū)對(duì)外開放綜合指數(shù)分別為：西藏8.22、甘肅8.47、新疆10.81、內(nèi)蒙古11.08、云南13.83、廣西15.71、黑龍江17.64、遼寧18.63、吉林21.44，而同期幾個(gè)典型發(fā)達(dá)省區(qū)對(duì)外開放綜合指數(shù)分別是：北京50.93、廣東48.74、上海44.74、江蘇34.01。[14]此外，從各省區(qū)人均對(duì)外貿(mào)易進(jìn)出口額也可以看出，邊疆省區(qū)在國(guó)家對(duì)外開放格局中處于末端。2023年，邊疆省區(qū)人均進(jìn)出口額為：西藏0.13萬(wàn)元、甘肅0.20萬(wàn)元、云南0.57萬(wàn)元、吉林0.72萬(wàn)元、內(nèi)蒙古0.82萬(wàn)元、黑龍江0.86萬(wàn)元、新疆1.41萬(wàn)元、廣西1.48萬(wàn)元、遼寧1.82萬(wàn)元，而發(fā)達(dá)省區(qū)相應(yīng)數(shù)額分別是：浙江7.39萬(wàn)元、江蘇6.1萬(wàn)元、廣東6.53萬(wàn)元，全國(guó)平均水平是2.96萬(wàn)元?？梢姡吔貐^(qū)的開放水平低于全國(guó)平均水平，與發(fā)達(dá)省區(qū)相比差距顯著。開放水平不足，反映出邊疆省區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)存在較高封閉性與保守性，這不僅制約邊疆省區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的活力，也阻礙邊疆治理效能的提高。
邊疆地區(qū)普遍屬于全國(guó)人才資源集中度較低的地區(qū)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)研究，創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富或社會(huì)價(jià)值的生產(chǎn)要素有五種：勞動(dòng)力、土地、資本、技術(shù)和數(shù)據(jù)。其中，勞動(dòng)力要素根據(jù)勞動(dòng)工作的可替代性，可分為高替代性勞動(dòng)力和低替代性勞動(dòng)力。在社會(huì)分工體系中，低替代性勞動(dòng)力憑借所掌握的專業(yè)知識(shí)和技能，其工作具有較高不可替代性，這類勞動(dòng)力通常被稱為人才。人才屬于高端勞動(dòng)力要素或高端勞動(dòng)力資源。人類社會(huì)邁入知識(shí)社會(huì)以來(lái)，人才成為創(chuàng)造社會(huì)價(jià)值的第一要素、第一資源。習(xí)近平總書記指出：“綜合國(guó)力競(jìng)爭(zhēng)歸根到底是人才競(jìng)爭(zhēng)。哪個(gè)國(guó)家擁有人才上的優(yōu)勢(shì)，哪個(gè)國(guó)家最后就會(huì)擁有實(shí)力上的優(yōu)勢(shì)。”[15]在國(guó)內(nèi)亦是如此，一個(gè)地區(qū)若在人才數(shù)量和質(zhì)量上占據(jù)優(yōu)勢(shì)，往往也會(huì)在區(qū)域發(fā)展和綜合實(shí)力上占據(jù)先機(jī)。我國(guó)邊疆省區(qū)在歷史上長(zhǎng)期處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后的狀態(tài)，受限于此，事業(yè)發(fā)展平臺(tái)相對(duì)狹窄，福利待遇水平相對(duì)低下，難以對(duì)人才形成足夠吸引力，人才留存率一直較低，這導(dǎo)致邊疆省區(qū)人才資源無(wú)論在數(shù)量上還是質(zhì)量上都明顯低于內(nèi)地核心區(qū)。截至2022年底，邊疆省區(qū)的人才密度分別是：新疆816人、甘肅959人、廣西1039人、吉林1048人、黑龍江1323人、西藏1327人、內(nèi)蒙古1419人、云南1435人、遼寧1773人，而同期幾個(gè)典型發(fā)達(dá)省區(qū)人才密度分別是：北京3216人、上海3088人、浙江2263人，全國(guó)平均人才密度為1560人。[16]可見，每萬(wàn)人口擁有的人才資源存量，內(nèi)地核心區(qū)平均是邊疆地區(qū)的2倍多。從全國(guó)人才資源分布格局來(lái)看，邊疆地區(qū)很明顯是人才資源分布的洼地（“人才洼地”相對(duì)于“人才高地”而言），人才數(shù)量和質(zhì)量處于相對(duì)薄弱的狀態(tài)。
邊疆地區(qū)的社會(huì)發(fā)育水平普遍較低。社會(huì)發(fā)育水平是衡量社會(huì)自我管理、自我服務(wù)、自我教育能力的重要指標(biāo)。社會(huì)發(fā)育水平越高，意味著社會(huì)自我管理、自我服務(wù)、自我教育的能力越強(qiáng)，社會(huì)運(yùn)行成本更低、效率更高，也意味著政府需管理、服務(wù)和干預(yù)的社會(huì)生產(chǎn)生活領(lǐng)域和空間更少，從而能更多地將所掌握的有限公共資源投入更為緊迫和關(guān)鍵的問(wèn)題或事務(wù)，實(shí)現(xiàn)更高效的善治效果。相反，如果社會(huì)發(fā)育水平低，則意味著社會(huì)自我治理能力弱，政府不得不深度介入更多社會(huì)領(lǐng)域以解決大量問(wèn)題。但由于政府掌握的治理資源有限，面對(duì)近乎無(wú)限的社會(huì)問(wèn)題，常難以有效應(yīng)對(duì)，易導(dǎo)致治理赤字和治理失效。因此，要提高國(guó)家或地區(qū)的治理效能，必須提高社會(huì)發(fā)育水平。社會(huì)組織的數(shù)量及其服務(wù)質(zhì)量，可以作為衡量社會(huì)發(fā)育水平的主要指標(biāo)。從每萬(wàn)人擁有的社團(tuán)數(shù)量對(duì)比來(lái)看，截至2022年底，邊疆地區(qū)每萬(wàn)人社會(huì)團(tuán)體數(shù)量分別為：西藏1.56個(gè)、遼寧1.60個(gè)、新疆1.70個(gè)、黑龍江2.24個(gè)、吉林2.40個(gè)、廣西2.48個(gè)、云南2.64個(gè)、內(nèi)蒙古3.17個(gè)，而同期，幾個(gè)典型的內(nèi)地省區(qū)數(shù)據(jù)是：福建4.59個(gè)、浙江3.98個(gè)、江蘇3.61個(gè)。[17]可見，邊疆地區(qū)數(shù)據(jù)顯著低于其他區(qū)域，這直觀反映出邊疆地區(qū)社會(huì)發(fā)育水平相對(duì)滯后。較低的社會(huì)發(fā)育水平導(dǎo)致參與地方治理的社會(huì)力量薄弱，成為制約邊疆治理效能提升的重要因素。
邊疆地區(qū)周邊地緣政治環(huán)境復(fù)雜敏感。近年來(lái)，隨著我國(guó)綜合國(guó)力和國(guó)際影響力的快速提升，美國(guó)出于維護(hù)自身霸權(quán)體系和國(guó)際主導(dǎo)地位、持續(xù)攫取全球超額利益的目的，對(duì)我國(guó)產(chǎn)生忌憚與敵意。美國(guó)將我國(guó)視為主要戰(zhàn)略對(duì)手，在經(jīng)貿(mào)、科技、文化、政治等多領(lǐng)域?qū)ξ覈?guó)實(shí)施打壓、遏制甚至顛覆活動(dòng)，同時(shí)在我國(guó)周邊蓄意挑起地緣政治爭(zhēng)端、惡化周邊地緣安全環(huán)境，妄圖借此打亂我國(guó)發(fā)展節(jié)奏、阻礙我國(guó)發(fā)展進(jìn)程、遲滯我國(guó)發(fā)展步伐，如美印強(qiáng)化所謂“戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”，導(dǎo)致中印邊境爭(zhēng)端不斷。另外，美國(guó)還通過(guò)編造所謂“中國(guó)威脅論”，持續(xù)向我國(guó)周邊國(guó)家傳播渲染相關(guān)論調(diào)，刻意激發(fā)、放大周邊國(guó)家的安全焦慮，進(jìn)而試圖構(gòu)建以所謂集體安全為名的對(duì)華遏制體系。此外，我國(guó)邊疆地區(qū)與周邊14個(gè)鄰國(guó)山水相連、文化相通，35個(gè)民族盡管分屬不同國(guó)家跨境而居，但文化習(xí)俗的共通性、空間距離的相近性，使相鄰國(guó)家民間的經(jīng)濟(jì)交往和社會(huì)交往幾無(wú)障礙，地方政府間的互動(dòng)也較為頻繁。這種狀況契合開放發(fā)展的民心所向，同時(shí)為境外不斷惡化的安全風(fēng)險(xiǎn)向境內(nèi)隱秘滲透提供便利條件，增加了我國(guó)邊疆治理的難度與成本。
邊疆地區(qū)公共服務(wù)供給水平普遍偏低。公共服務(wù)作為直接關(guān)系民生保障與發(fā)展的重要公共產(chǎn)品，其供給水平直接影響百姓的獲得感、幸福感與安全感。保障優(yōu)質(zhì)基本公共服務(wù)的供給，不僅是政府的核心職能所在，更是構(gòu)筑政府公信力與合法性的重要基石。公共服務(wù)廣泛覆蓋民生各領(lǐng)域，涉及教育、醫(yī)療、就業(yè)、文化、體育、住房、社保、科技、法律及基礎(chǔ)設(shè)施等多個(gè)方面。2023年，我國(guó)典型邊疆省區(qū)高等教育毛入學(xué)率分別是：甘肅48.3%、新疆50.37%、廣西53%、云南57.4%、西藏58%、內(nèi)蒙古59.7%，而發(fā)達(dá)省區(qū)高等教育毛入學(xué)率分別是：江蘇70%、浙江66.3%、北京和上海80%以上。[18]高等教育毛入學(xué)率可以綜合反映教育公共服務(wù)的水平和質(zhì)量。從數(shù)據(jù)來(lái)看，邊疆省區(qū)與內(nèi)地發(fā)達(dá)省區(qū)的差距是很明顯的。另外，從三甲醫(yī)院擁有數(shù)量來(lái)看，截至2021年底，西藏11家、吉林31家、甘肅34家、內(nèi)蒙古42家、新疆47家、廣西58家、云南54、遼寧66家、黑龍江73家，而幾個(gè)典型內(nèi)地省區(qū)相應(yīng)數(shù)量分別是：廣東130家、四川129家、山東107家。[19]這說(shuō)明優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源普遍集中在內(nèi)地發(fā)達(dá)省區(qū)，而邊疆省區(qū)的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源偏少。教育公共服務(wù)和醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)的供給水平均較低，是邊疆地區(qū)公共服務(wù)總體水平不夠高的集中體現(xiàn)，凸顯民生保障領(lǐng)域邊疆地區(qū)與內(nèi)地發(fā)達(dá)省區(qū)的區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題。這種差距不僅加劇邊疆地區(qū)的人口外流，也成為影響邊疆社會(huì)穩(wěn)定的潛在風(fēng)險(xiǎn)因素。尤其是持續(xù)的人口流失，會(huì)給邊疆地區(qū)帶來(lái)一系列負(fù)面影響：一方面，導(dǎo)致邊疆開發(fā)建設(shè)缺乏必要的人力資源支撐；另一方面，削弱邊疆安全保衛(wèi)的人口基礎(chǔ)，邊境地區(qū)人口“空心化”造成“戍邊力量”流失，制約國(guó)家興邊、穩(wěn)邊、固邊戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
邊疆地區(qū)的大部分區(qū)域生態(tài)環(huán)境脆弱易損。從我國(guó)自然地理格局看，邊疆地區(qū)緊緊地包圍并拱衛(wèi)著內(nèi)地核心區(qū)，助力其發(fā)展成為人口密集、經(jīng)濟(jì)繁榮、文化昌盛之地。邊疆地區(qū)實(shí)質(zhì)上一直是內(nèi)地核心區(qū)的生態(tài)安全屏障，長(zhǎng)期以來(lái)為其生態(tài)安全構(gòu)筑起較好的“保護(hù)殼”。然而，當(dāng)前這一“保護(hù)殼”呈現(xiàn)脆弱、易損特征，在持續(xù)履行國(guó)家生態(tài)安全屏障使命方面，面臨著諸多挑戰(zhàn)與適應(yīng)性難題。森林覆蓋率是國(guó)際生態(tài)學(xué)界公認(rèn)的衡量國(guó)家或地區(qū)生態(tài)環(huán)境優(yōu)劣的主要指標(biāo)。一個(gè)國(guó)家或地區(qū)森林覆蓋率低，不僅意味著其生態(tài)環(huán)境較脆弱，動(dòng)植物生存環(huán)境較惡劣，食物鏈短且容易斷裂，還會(huì)直接威脅人類的生存安全。截至2021年底，我國(guó)邊疆9省區(qū)的森林覆蓋率分別為：新疆4.87%、甘肅11.33%、西藏12.14%、內(nèi)蒙古22.10%、遼寧39.24%、吉林41.49%、黑龍江43.78%、云南55.04%、廣西61.17%，而內(nèi)地核心區(qū)森林覆蓋率較高的省區(qū)分別是：福建是66.80%，江西是61.16%，浙江是59.43%。[20]可見，作為覆蓋我國(guó)國(guó)土更大面積的邊疆地區(qū)，其森林覆蓋率在全國(guó)范圍內(nèi)卻處于較低水平，反映出該地區(qū)生態(tài)環(huán)境的不利情況。此外，《2022中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》以全國(guó)2855個(gè)縣級(jí)行政單元為對(duì)象，將生態(tài)質(zhì)量由高到低劃分為五類：一類為生態(tài)質(zhì)量最優(yōu)地區(qū)，二類為較高地區(qū)，三類為一般地區(qū)，四類為較差地區(qū)，五類為最差地區(qū)。依據(jù)該公報(bào)的全國(guó)生態(tài)質(zhì)量指數(shù)（EQI）測(cè)評(píng)結(jié)果，處于四類和五類的縣域大多分布于邊疆地區(qū)。[21]由此可見，邊疆地區(qū)普遍是我國(guó)生態(tài)環(huán)境堪憂的區(qū)域，不僅是國(guó)家生態(tài)治理的重點(diǎn)與難點(diǎn)區(qū)域，更是邊疆治理工作的關(guān)鍵區(qū)域。
邊疆治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)
對(duì)邊疆基本區(qū)情和現(xiàn)實(shí)區(qū)情的全面深刻把握，為科學(xué)準(zhǔn)確界定邊疆治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)提供主要依據(jù)?；谶吔緟^(qū)情的邊疆治理，必須重點(diǎn)構(gòu)建和持續(xù)完善邊境事務(wù)治理體系、涉外事務(wù)治理體系、民族事務(wù)治理體系、宗教事務(wù)治理體系、貧困事務(wù)治理體系等，并不斷穩(wěn)步推進(jìn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
基于邊疆現(xiàn)實(shí)區(qū)情的邊疆治理，其重點(diǎn)和難點(diǎn)包含6個(gè)方面。一是建設(shè)“內(nèi)地核心區(qū)-邊疆地區(qū)-周邊國(guó)家”互聯(lián)互通的完善的交通運(yùn)輸體系，把邊疆地區(qū)打造成區(qū)域交通體系的重要樞紐，這是邊疆地區(qū)全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化的前提條件和關(guān)鍵工程；二是在市場(chǎng)體系的建設(shè)方面，要把邊疆地區(qū)打造成為國(guó)內(nèi)大循環(huán)對(duì)接周邊國(guó)家“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的主要載體和節(jié)點(diǎn)，使邊疆地區(qū)成為跨境區(qū)域大市場(chǎng)的中心；三是邊疆地區(qū)必須全面服務(wù)和融入共建“一帶一路”，以高質(zhì)量共建“一帶一路”的相關(guān)項(xiàng)目精準(zhǔn)落地為契機(jī)，全面提升對(duì)周邊國(guó)家的開放水平和影響力，把自身打造成為面向周邊國(guó)家的輻射中心和對(duì)外開放前沿；四是邊疆地區(qū)要有“殺手锏”思維，通過(guò)大刀闊斧全面創(chuàng)新人才管理體制機(jī)制，堅(jiān)持內(nèi)部培養(yǎng)和外部引進(jìn)相結(jié)合，把自身打造成為全國(guó)人才高地；五是邊疆地區(qū)要積極主動(dòng)地培育和發(fā)展壯大社會(huì)力量，以社會(huì)力量的大發(fā)展助力邊疆治理現(xiàn)代化；六是要統(tǒng)籌邊疆安全治理與周邊安全共同體建設(shè)，打造兩者之間的良性互動(dòng)關(guān)系，主動(dòng)經(jīng)略和塑造周邊國(guó)家和地區(qū)的安全態(tài)勢(shì)，為邊疆地區(qū)的發(fā)展、安全和穩(wěn)定營(yíng)造良好的外部環(huán)境；七是基于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理念和共同富裕理念，進(jìn)一步加大對(duì)邊疆地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，創(chuàng)新對(duì)口支援方式，發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，全面提高邊疆地區(qū)，特別是邊境地區(qū)的基本公共服務(wù)水平；八是要以久久為功的堅(jiān)持和毅力，保護(hù)和鞏固邊疆地區(qū)既有生態(tài)優(yōu)勢(shì)，修復(fù)和補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境短板和弱項(xiàng)，把邊疆地區(qū)建設(shè)成為國(guó)家生態(tài)安全的牢固屏障，扭轉(zhuǎn)當(dāng)下邊疆地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱易損的局面。
（本文系教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題“習(xí)近平總書記關(guān)于邊疆治理重要論述研究”的階段性成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：22JZD003）
注釋
[1]《毛澤東選集》第二卷，北京：人民出版社，1991年，第633頁(yè)。
[2]《鄧小平文選》第二卷，北京：人民出版社，1994年，第164頁(yè)。
[3]《習(xí)近平談治國(guó)理政》第一卷，北京：外文出版社，2018年，第409頁(yè)。
[4]《習(xí)近平著作選讀》第一卷，北京：人民出版社，2023年，第210頁(yè)。
[5]詹姆斯·G.馬奇：《決策是如何產(chǎn)生的》，北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2007年，第174頁(yè)。
[6]方盛舉：《當(dāng)代中國(guó)邊疆治理》，北京：中央編譯出版社，2017年，第50頁(yè)。
[7]《習(xí)近平著作選讀》第二卷，北京：人民出版社，2023年，第476頁(yè)。
[8]數(shù)據(jù)來(lái)自2024年1月國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和各省區(qū)統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的“居民收入和消費(fèi)支出情況”統(tǒng)計(jì)公報(bào)。
[9]江澤民：《加快改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)步伐 奪取有中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的更大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十四次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社，1992年。
[10]數(shù)據(jù)來(lái)自中國(guó)分省份市場(chǎng)化指數(shù)數(shù)據(jù)庫(kù)，https://cmi.ssap.com.cn。
[11]鐵路網(wǎng)絡(luò)密度，是指每平方公里國(guó)土面積上的鐵路里程長(zhǎng)度，單位：米/平方公里。數(shù)據(jù)是筆者基于相關(guān)省區(qū)2023年公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算而來(lái)。
[12]公路網(wǎng)絡(luò)密度，是指每平方公里國(guó)土面積上的公路里程長(zhǎng)度，單位：米/平方公里。數(shù)據(jù)是筆者基于相關(guān)省區(qū)2023年公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算而來(lái)。
[13]習(xí)近平：《擺脫貧困》，福州：福建人民出版社，2016年，第108頁(yè)。
[14]國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)國(guó)際合作中心對(duì)外開放課題組：《中國(guó)對(duì)外開放40年》，北京：人民出版社，2018年，第341頁(yè)。
[15]《習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想學(xué)習(xí)綱要（2023版）》，北京：學(xué)習(xí)出版社，2023年，第130～131頁(yè)。
[16]人才密度是指每萬(wàn)人口中人才資源的數(shù)量。數(shù)據(jù)是筆者根據(jù)2023年各省區(qū)公布的人才資源總量與該省人口總量計(jì)算后得出。
[17]數(shù)據(jù)是根據(jù)《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒2022》（中國(guó)社會(huì)出版社，2022年）中各省區(qū)社會(huì)團(tuán)體數(shù)除以各省區(qū)人口數(shù)獲得。
[18]數(shù)據(jù)來(lái)自2023年各省區(qū)教育行政部門提供的統(tǒng)計(jì)結(jié)果。
[19]數(shù)據(jù)來(lái)自《2022年中國(guó)衛(wèi)生健康統(tǒng)計(jì)年鑒》，https://www.nhc.gov.cn/mohwsbwstjxxzx/tjtjnj/202305/49beded3bd984669bfe9089c6f231cf5/files/1740022550235_90098.pdf。
[20]數(shù)據(jù)來(lái)自國(guó)家林業(yè)與草原數(shù)據(jù)中心《全國(guó)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）森林資源主要指標(biāo)排序》，https://www.forestdata.cn。
[21]參見《2022中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》，https://www.mee.gov.cn/hjzl/sthjzk/sthjtjnb/202312/W020231229339540004481.pdf。
責(zé) 編∕桂 琰 美 編∕周群英
Characteristics of China's Border Areas and Modernize Governance in Border Areas
Fang Shengju
Abstract: A comprehensive and profound understanding of the characteristics of border areas is a prerequisite for modernize governance in border areas. The condition of border areas refers to the overall development of 9 frontier provinces in economy, politics, society and other aspects. For governance in border areas, there is critical effect of border condition on scientific decision-making, high impact on accurate definition of the object, and direct influence on modernization of governance system and capacity. The meaning of border condition includes basic regional condition and realistic regional condition. The basic regional condition is related to five aspects, such as border, foreign affairs, ethnic, education, poverty. Moreover, realistic regional conditions implicates the edge of market system, the end of transportation system, the bottom of open system, the depression of talent distribution, the low-level social development, the complex geopolitical environment, the weak public service, the vulnerable ecological environment, etc. According to these characteristics, the focuses and difficulties of governance in border areas in the new era can be scientifically and accurately defined, providing a clear goal orientation for the practice of governance in border areas in China.
Keywords: border area, governance in border areas, basic regional condition, realistic regional conditions, modernize governance in border areas
