黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》對(duì)完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制作出部署，強(qiáng)調(diào)“促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)”。這是縮小我國(guó)城鄉(xiāng)差別、促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展的重要途徑。

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得顯著成效，常住人口城鎮(zhèn)化率由2013年的53.73%提升至2024年的67.00%，城鄉(xiāng)居民收入比由2013年的2.81降至2024年的2.34。然而也要看到，當(dāng)前土地、勞動(dòng)力、資本等要素在城鄉(xiāng)間的高效順暢流動(dòng)仍面臨一些制度障礙，這在一定程度上影響了資源的優(yōu)化配置，阻礙了城鄉(xiāng)的互促互進(jìn)。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)呈現(xiàn)二元特點(diǎn)。土地是支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要保障。促進(jìn)土地要素在城鄉(xiāng)間雙向流動(dòng)，不僅能夠優(yōu)化土地資源配置、提高土地利用效率，還能夠增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，縮小城鄉(xiāng)收入差距。我國(guó)城鄉(xiāng)土地管理制度有所不同，城市的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有。城鄉(xiāng)土地要素市場(chǎng)化程度差異較大，城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)尚未統(tǒng)一。同時(shí)，相關(guān)法律保障、配套機(jī)制還不完善，宅基地“三權(quán)分置”改革有待深化，農(nóng)村不少“沉睡”的土地資源亟待盤活。

勞動(dòng)力要素城鄉(xiāng)流動(dòng)存在雙向障礙。人是最為活躍的生產(chǎn)要素。城鄉(xiāng)勞動(dòng)力自由流動(dòng)可以保障城市用工需求，推動(dòng)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時(shí)也能增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展動(dòng)力和活力，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與農(nóng)民增收。然而，我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨戶籍制度與公共服務(wù)覆蓋不足的雙重約束。同時(shí)，由于鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展相對(duì)滯后，相關(guān)制度激勵(lì)不足，無(wú)法有效吸引人才、留住人才。人口老齡化、村莊空心化、鄉(xiāng)村活力不足等問(wèn)題較為突出，影響了鄉(xiāng)村地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。

資本要素單向流動(dòng)明顯。資本是流動(dòng)性最強(qiáng)的生產(chǎn)要素之一。資本在城鄉(xiāng)間的雙向自由流動(dòng)，可以帶來(lái)支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金、經(jīng)驗(yàn)等，提高整體經(jīng)濟(jì)效率。但由于農(nóng)村地區(qū)土地等資源產(chǎn)權(quán)的特殊性、農(nóng)作物畜禽等生物資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估難以及交易市場(chǎng)不健全等因素，農(nóng)村地區(qū)存在融資難、融資貴的問(wèn)題。同時(shí)，大量農(nóng)村資金又通過(guò)銀行儲(chǔ)蓄的方式流向城市。盡管國(guó)家引導(dǎo)和鼓勵(lì)工商資本下鄉(xiāng)，但由于規(guī)則以及監(jiān)管的不完善，資本要素下鄉(xiāng)助力“三農(nóng)”的效應(yīng)仍未得到充分發(fā)揮。

破除上述障礙，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得更大突破，需運(yùn)用改革思維、從小切口著手、以大力度推進(jìn)，打通城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)的制度通道，從而為城鄉(xiāng)融合發(fā)展注入持久動(dòng)力。

一是推動(dòng)土地產(chǎn)權(quán)明晰化、交易平臺(tái)化、收益共享化?？赏ㄟ^(guò)區(qū)塊鏈等技術(shù)的應(yīng)用形成農(nóng)村土地的權(quán)屬信息“數(shù)字身份證”，并利用衛(wèi)星遙感等技術(shù)保障承包地、宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信息動(dòng)態(tài)更新，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰化。構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，健全交易平臺(tái)，有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，推動(dòng)形成同權(quán)同價(jià)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享的局面。健全土地增值收益分配機(jī)制，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，實(shí)現(xiàn)收益共享化。明晰產(chǎn)權(quán)、平臺(tái)交易和收益共享三者形成協(xié)同閉環(huán)，推動(dòng)土地要素從“沉睡”向“活躍”轉(zhuǎn)變，為鄉(xiāng)村全面振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展注入強(qiáng)大動(dòng)力。

二是強(qiáng)化人才流動(dòng)的激勵(lì)與保障。一方面深入實(shí)施新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化行動(dòng)。健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化激勵(lì)機(jī)制，探索建立人地錢掛鉤、以人定地、錢隨人走制度，破除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的制度性障礙，提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量。另一方面積極營(yíng)造支農(nóng)助農(nóng)的良好氛圍。加強(qiáng)支持人才入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)和服務(wù)鄉(xiāng)村相關(guān)制度建設(shè)，創(chuàng)新農(nóng)村專業(yè)技術(shù)人才評(píng)價(jià)機(jī)制，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織探索人才加入機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)人才服務(wù)基層的編制和資金保障，協(xié)助解決返鄉(xiāng)人員醫(yī)療、子女入學(xué)等問(wèn)題。加大科技人才選派支持力度，鼓勵(lì)高等院校、科研院所專業(yè)技術(shù)人員到鄉(xiāng)村掛職兼職和離崗創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

三是統(tǒng)籌發(fā)揮財(cái)政資金、金融資本、社會(huì)資本的作用。通過(guò)設(shè)立鄉(xiāng)村振興基金吸引各類資本參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等項(xiàng)目，強(qiáng)化財(cái)政資金的撬動(dòng)效應(yīng)。創(chuàng)新金融資本的使用模式，發(fā)展供應(yīng)鏈金融、農(nóng)產(chǎn)品期貨等金融工具，利用大數(shù)據(jù)優(yōu)化農(nóng)村信用評(píng)價(jià)體系，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的融資能力。圍繞產(chǎn)業(yè)鏈延伸引導(dǎo)社會(huì)資本流向，通過(guò)政策引導(dǎo)社會(huì)資本參與農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)，重點(diǎn)投入農(nóng)產(chǎn)品加工、倉(cāng)儲(chǔ)物流、農(nóng)村電商、鄉(xiāng)村旅游等新領(lǐng)域；同時(shí)完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，通過(guò)保底分紅、股份合作等模式確保農(nóng)民分享增值收益。

（作者系中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員）