摘 要:當前國際局勢急劇變化，確保戰(zhàn)略物資供應的安全與穩(wěn)定已成為各國政府重塑經濟治理架構、捍衛(wèi)國家核心利益的戰(zhàn)略制高點。相較美西方國家，我國戰(zhàn)略物資儲備體系在清單更新、品種與結構、調控機制、信息化方面存在一定程度的不足。為此，建議從國家安全戰(zhàn)略高度、大儲備模式創(chuàng)新、儲備調控機制優(yōu)化與數智賦能四大方面著手補齊短板，構建與大國地位相符的、具有韌性的戰(zhàn)略物資儲備體系。
關鍵詞:國家安全 戰(zhàn)略物資 國家儲備 風險治理
【中圖分類號】F416.2、F251 【文獻標識碼】A
聯(lián)合國《2024年世界經濟形勢與展望》報告強調了礦產資源在工業(yè)制造、能源供應及基礎設施建設中的基石作用。我國關鍵礦產領域對外高度依賴問題突出，對外依存度大于50%的礦種超過10種。一旦全球供應鏈遭受到地緣政治沖突、貿易制裁或資源壟斷等影響，國內關鍵產業(yè)將面臨供應鏈斷裂的嚴峻考驗，風險將急劇攀升。因此，構建與大國地位相符的、具有韌性的戰(zhàn)略物資儲備體系，既是穩(wěn)固相關產業(yè)鏈供應鏈的壓艙石，更是在日益激烈的全球大國博弈中把握抵御風險主動性的重要物質基石。
新發(fā)展格局下我國戰(zhàn)略物資儲備的戰(zhàn)略地位亟待提升
關鍵礦產、能源等戰(zhàn)略物資成為當前及未來一段時間內大國博弈的焦點，主要經濟體已將其提升至國家戰(zhàn)略高度。在全球不確定性風險疊加背景下，美、歐、日、澳等眾多國家/地區(qū)已將關鍵礦產資源的獲取、儲備、定價等提升至國家戰(zhàn)略高度，以確保在未來大國競合博弈中占據有利位置。主要經濟體立足全球供應鏈系統(tǒng)性視角，不斷加大關鍵礦產資源供應鏈安全審查與風險評估的環(huán)節(jié)與范圍。特別是美國與其合作伙伴及盟友之間的“去中國化”礦產資源戰(zhàn)略協(xié)同與政策聯(lián)動日趨緊密，這給我國戰(zhàn)略物資保障增添了前所未有的外部復雜性與不確定性。
戰(zhàn)略物資成為世界各國搶占新一輪科技革命與產業(yè)變革制高點過程中的關鍵一環(huán)，特別是稀土元素中的釹、鋱、鏑等被用于制造強力磁鐵來支撐5G基站的建設和芯片的高效運轉；高純度的硅、鎵等則直接決定了半導體行業(yè)的競爭力。這些戰(zhàn)略物資的供應穩(wěn)定性不僅關聯(lián)著技術路線突破和產品研發(fā)效率，更影響著能源綠色低碳轉型、高端裝備制造等戰(zhàn)略性新興產業(yè)的價值鏈躍升。大國博弈與逆全球化浪潮加劇了全球供應鏈的脆弱性，戰(zhàn)略物資所具有的多尺度、多主體、多維度復雜特征易引發(fā)各種新舊風險多重震蕩、交織疊加。
2024年11月，十四屆全國人大常委會第十二次會議修訂通過的《中華人民共和國礦產資源法》增加了“第五章 礦產資源儲備和應急”，明確規(guī)定“國家構建產品儲備、產能儲備和產地儲備相結合的戰(zhàn)略性礦產資源儲備體系”。但是，現有針對戰(zhàn)略性礦產資源儲備體系的宏觀布局多是在特定領域專項規(guī)劃、行動方案里提及，如《“十四五”現代能源體系規(guī)劃》全篇多次提及“儲備”，《有色金屬行業(yè)穩(wěn)增長工作方案》強調了“有色金屬國家儲備”。綜合來看，尚缺少針對戰(zhàn)略性礦產資源儲備體系的基礎法與國家專項規(guī)劃，需要進一步提升我國戰(zhàn)略物資儲備的戰(zhàn)略地位。
我國戰(zhàn)略物資儲備體系現存的主要問題
戰(zhàn)略物資清單的更新力度有待加強。美國立足戰(zhàn)略物資供應鏈安全保障，自2018年起多輪更新《關鍵礦產清單》，至2022年已擴展至涵蓋50種高度依賴進口且對經濟發(fā)展與國家安全具有不可或缺作用的礦產，展現了高度的敏銳性與響應速度。歐盟從2014年的20種增加到2020年的30種，澳大利亞已從2022年的26種增加到2024年的31種，通過不斷擴充其關鍵礦產清單，以適應全球競合格局的新變化。我國自《全國礦產資源規(guī)劃（2016-2020年）》明確將稀土、晶質石墨等24種礦產納入戰(zhàn)略性礦產范疇以來，雖已奠定堅實基礎，但在面對新興戰(zhàn)略物資尤其是對戰(zhàn)略性新興產業(yè)構成關鍵制約的礦物時，清單的更新步伐尚顯滯后。以氫能電池產業(yè)為例，其核心材料如鉑族金屬等在全球戰(zhàn)略價值日益凸顯，卻在我國當前的儲備規(guī)劃中未能獲得應有的重視與優(yōu)先地位。
戰(zhàn)略物資儲備結構有待優(yōu)化。一是儲備結構相對簡單，主要集中在糧食、成品油等基礎農業(yè)和工業(yè)原材料，國家石油儲備四期工程兩個地下水封洞庫可研勘探項目已經啟動，東營原油商業(yè)儲備庫項目已正式進入試生產和商業(yè)運營階段。但是從現有進展來看，石油儲備能力尚未達到《國家石油儲備中長期規(guī)劃(2008-2020年)》提出的100天石油凈進口量的儲備規(guī)模。目前我國礦產儲備主要分為產地儲備和產品儲備兩大類。相較能源類礦產儲備，金屬等關鍵礦產儲備主要以國家儲備為主，種類有限、規(guī)模較小。二是儲備主體主要是國家，商業(yè)儲備的活力與補充作用未能得到充分釋放。相關企業(yè)社會責任儲備意愿不高，這主要是由于我國目前關于社會責任儲備尚無明確的法律法規(guī)依據，相較于商業(yè)儲備，企業(yè)在擴大社會責任儲備規(guī)模的積極性不強。以國家儲備這一單一主體主導的模式，在面對全球供應鏈日益復雜的挑戰(zhàn)及市場供需急劇波動的風險時，顯得靈活性不足，難以迅速且有效地通過市場機制進行調節(jié)，限制了儲備體系的潛力與效能發(fā)揮。
戰(zhàn)略物資儲備供應鏈韌性有待強化。美國利用“礦產安全伙伴關系”等國際合作機制，夯實了國內儲備體系，積極拓展海外資源版圖，增強了全球資源調配的靈活性與安全性。歐盟則通過構建全球供應鏈監(jiān)測網絡，精準把握戰(zhàn)略性商品與服務供應鏈的動態(tài)，確保了在全球資源版圖中的快速響應能力，極大提升了供應鏈的韌性與抗風險能力。盡管我國戰(zhàn)略性礦產資源儲備體系正處于關鍵布局期，但相較于國際先進水平，尚處于起步階段。礦產地儲備建設所需的勘查體系尚未全面成型，缺乏常態(tài)化的勘查投入機制；中央財政找礦資金轉移支付給地方的渠道不暢，部分省份沒有設立地質找礦財政專項資金，也沒有建立地質勘查基金；多部門協(xié)同存在障礙，制約了資源潛力的有效挖掘與儲備效率的提升。國際層面來看，企業(yè)“走出去”不僅面臨著美西方國家聯(lián)手設置的競爭壁壘，還要謹慎對待資源國日益強化的資源民族主義政策，這些挑戰(zhàn)無疑增加了我國獲取海外資源的難度與成本。
戰(zhàn)略物資儲備調控機制有待完善。一是，對我國經濟結構轉型過程中戰(zhàn)略性新興產業(yè)關鍵礦產需求前瞻性預測能力不足，難以準確把握新興技術發(fā)展和產業(yè)變革對關鍵礦產需求結構的深遠影響，可能導致在某些戰(zhàn)略性新興產業(yè)所需的關鍵礦產儲備上出現短板，影響產業(yè)鏈供應鏈的安全穩(wěn)定，增加我國戰(zhàn)略物資儲備體系的脆弱。二是，面對突發(fā)事件或急劇的市場波動，國家儲備體系因決策鏈條長、響應速度相對滯后，加之收儲放儲操作可能對市場預期造成非必要擾動，難以與市場快速變化節(jié)奏保持同步，有可能錯失有效調控的黃金窗口期，推高了儲備調節(jié)的成本負擔。此外，市場化運作機制的缺失也限制了市場信息的高效利用。
戰(zhàn)略物資儲備管理信息化、智能化水平有待提升。對于短期動態(tài)與長期趨勢的精準預測與深入研判，需構建在實時、全面的情報與數據基礎之上，依托科學的預測模型與大數據分析技術作為核心工具。我國國家儲備管理的信息化與智能化決策系統(tǒng)尚處于初步構建階段，跨領域、跨區(qū)域的信息共享壁壘猶存，統(tǒng)一數據標準與共享平臺尚未成型，現有系統(tǒng)多聚焦于數據的基本展示層面，缺乏深度數據挖掘與智能化決策支持的強大功能，難以在復雜多變的全球視野下，為全產業(yè)鏈供應鏈的風險模擬與前瞻決策提供強有力的技術支撐。
加快建設國家戰(zhàn)略物資儲備體系的對策建議
牢固樹立國家總體安全觀，加強戰(zhàn)略物資儲備的頂層戰(zhàn)略規(guī)劃與政策保障力度。其一，以“主動式外交”格局，靈活運用市場調節(jié)和外交策略，建立多邊資源合作戰(zhàn)略聯(lián)盟，適時牽頭建立一些國際礦產資源組織，提升全球市場影響力，拓寬戰(zhàn)略物資的全球收儲來源與渠道，增強戰(zhàn)略物資的源頭供給。其二，高度重視全球戰(zhàn)略物資風險態(tài)勢感知，及時捕捉、前瞻性研判可能制約產業(yè)發(fā)展、技術突破與戰(zhàn)略物資依賴協(xié)同發(fā)展的關鍵風險點，建立戰(zhàn)略物資供應鏈安全的定期審查和動態(tài)更新機制。其三，對標美國《戰(zhàn)略與關鍵礦產儲備法》，制定好具有基本法性質的國家戰(zhàn)略物資儲備法，構建好中國特色的關鍵礦產、能源、糧食等戰(zhàn)略物資國家發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃體系，平衡好短期與長期、全局與局部、國內與國際等重要關系，協(xié)調好資源、產業(yè)、科技、金融、生態(tài)等多部門間的行動步調與政策協(xié)同。
逐步完善“產品+產地+產能”的大儲備安全模式，實現戰(zhàn)略物資儲備的“國際—國內”雙安全保障。其一，以“風險預判—大儲備安全—穩(wěn)定預期—提升能力”為思路，強化政府引導和市場機制相結合，進一步健全需求研判和生成機制，及時更新儲備品種與規(guī)模清單，優(yōu)化戰(zhàn)略物資儲備的市場調節(jié)機制并拓展儲備渠道，實現儲備與市場的有效對接。其二，加大對國內重點成礦帶和找礦遠景區(qū)的勘查投入，充分考慮地質條件、基地種類、儲量、ESG標準、經濟因素、區(qū)位優(yōu)勢和交通條件等關鍵儲備因素，實現國家基地、區(qū)域基地、商業(yè)儲備基地的統(tǒng)籌優(yōu)化，充分釋放商業(yè)儲備對市場調節(jié)的靈活性。其三，加大財政投入，拓寬資金來源渠道，強化監(jiān)督審計，解決我國戰(zhàn)略物資儲備體系建設的資金短板。中央財政增加對戰(zhàn)略物資儲備的專項撥款，用于支持戰(zhàn)略物資的采購、儲存、輪換和維護等儲備全環(huán)節(jié)。建立戰(zhàn)略物資儲備專項基金，優(yōu)先保障關鍵物資、重要物資和短缺物資的儲備需求。適度引入市場化機制，通過政府購買服務、公私合營等方式，發(fā)行專項債券，吸引社會資本參與戰(zhàn)略物資儲備。
建立健全面向不同戰(zhàn)略物資種類的儲備調控與應急響應機制，充分發(fā)揮國家儲備對國家治理能力提升的物質基石功能。其一，構建完善的輪換和分級動用機制，在國家戰(zhàn)略儲備基礎上，完善地方政府和重點企業(yè)的儲備制度，明確各級儲備的規(guī)模、品種和調控職責，形成上下聯(lián)動、協(xié)同高效的儲備網絡。健全儲備信息報告制度，加強儲備信息的收集、統(tǒng)計和分析，加強市場研判，把握輪換時機，提升戰(zhàn)略儲備的市場影響力。其二，完善市場監(jiān)測、預警與動態(tài)調控機制。重視大數據支撐下的戰(zhàn)略物資產供需形勢分析，科學預判市場供求變化及時動態(tài)調整儲備規(guī)模，快速實現復雜風險情景下的供需匹配，提升從應對局部災害到防范化解大范圍“級聯(lián)災害”的風險抵御與響應能力。在極端情景發(fā)生前，適度增加市場投放，穩(wěn)預期。其三，制定分級分類的應急響應預案。合理界定企業(yè)社會責任儲備的規(guī)模、比例和動用條件，針對不同程度的市場波動和突發(fā)事件，制定相應的儲備調控方案，明確啟動條件、調控流程和責任主體，提高應急響應的及時性和有效性。其四，建立儲備、金融與產業(yè)的聯(lián)動機制。探索通過期貨、期權等金融工具進行儲備調控，提高儲備操作的靈活性和市場化程度。加強與產業(yè)鏈上下游企業(yè)的合作，建立信息共享和聯(lián)合調控機制，增強儲備調控的整體協(xié)同性。
不斷提升戰(zhàn)略物資儲備調控與風險治理數智化水平。其一，完善數據治理機制，建立戰(zhàn)略物資儲備大數據平臺，實現儲備全過程追溯。明確跨部門數據共享邊界，整合國儲、地方和企業(yè)儲備信息，協(xié)調國家統(tǒng)計局、海關總署等機構數據，為戰(zhàn)略物資儲備決策提供全景式數據支持。其二，利用物聯(lián)網、智能算法、機器學習等數智化手段，實時整合全球戰(zhàn)略物資的政策、產供、貿易、投資、市場等多源異構信息，提升全球競合情報與態(tài)勢感知能力。其三，建立戰(zhàn)略物資全產業(yè)鏈條監(jiān)測預警體系，突破“情景預案—風險溯源—態(tài)勢感知”一體化難點，加強極端情景下戰(zhàn)略物資風險的溯源分析與態(tài)勢感知預測技術研發(fā)，完善預案快速迭代機制，形成多部門、跨區(qū)域聯(lián)合應對機制與工作模式。
【本文作者為 中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副所長、研究員 孫曉蕾；中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院執(zhí)行主任、研究員 姬 強。本文系國家社會科學基金重點項目“我國戰(zhàn)略性礦產資源供應安全與風險研究”（項目編號：23AZD071）、國家社會科學基金重大項目“多重風險因素疊加視角下我國能源安全問題研究”（項目編號：23&ZD093）的階段性成果】
責編：程靜靜／美編：石 玉