摘 要:當(dāng)前國際局勢急劇變化，確保戰(zhàn)略物資供應(yīng)的安全與穩(wěn)定已成為各國政府重塑經(jīng)濟治理架構(gòu)、捍衛(wèi)國家核心利益的戰(zhàn)略制高點。相較美西方國家，我國戰(zhàn)略物資儲備體系在清單更新、品種與結(jié)構(gòu)、調(diào)控機制、信息化方面存在一定程度的不足。為此，建議從國家安全戰(zhàn)略高度、大儲備模式創(chuàng)新、儲備調(diào)控機制優(yōu)化與數(shù)智賦能四大方面著手補齊短板，構(gòu)建與大國地位相符的、具有韌性的戰(zhàn)略物資儲備體系。

關(guān)鍵詞:國家安全 戰(zhàn)略物資 國家儲備 風(fēng)險治理

【中圖分類號】F416.2、F251 【文獻標(biāo)識碼】A

聯(lián)合國《2024年世界經(jīng)濟形勢與展望》報告強調(diào)了礦產(chǎn)資源在工業(yè)制造、能源供應(yīng)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的基石作用。我國關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域?qū)ν飧叨纫蕾噯栴}突出，對外依存度大于50%的礦種超過10種。一旦全球供應(yīng)鏈遭受到地緣政治沖突、貿(mào)易制裁或資源壟斷等影響，國內(nèi)關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)將面臨供應(yīng)鏈斷裂的嚴(yán)峻考驗，風(fēng)險將急劇攀升。因此，構(gòu)建與大國地位相符的、具有韌性的戰(zhàn)略物資儲備體系，既是穩(wěn)固相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的壓艙石，更是在日益激烈的全球大國博弈中把握抵御風(fēng)險主動性的重要物質(zhì)基石。

新發(fā)展格局下我國戰(zhàn)略物資儲備的戰(zhàn)略地位亟待提升

關(guān)鍵礦產(chǎn)、能源等戰(zhàn)略物資成為當(dāng)前及未來一段時間內(nèi)大國博弈的焦點，主要經(jīng)濟體已將其提升至國家戰(zhàn)略高度。在全球不確定性風(fēng)險疊加背景下，美、歐、日、澳等眾多國家/地區(qū)已將關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的獲取、儲備、定價等提升至國家戰(zhàn)略高度，以確保在未來大國競合博弈中占據(jù)有利位置。主要經(jīng)濟體立足全球供應(yīng)鏈系統(tǒng)性視角，不斷加大關(guān)鍵礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈安全審查與風(fēng)險評估的環(huán)節(jié)與范圍。特別是美國與其合作伙伴及盟友之間的“去中國化”礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略協(xié)同與政策聯(lián)動日趨緊密，這給我國戰(zhàn)略物資保障增添了前所未有的外部復(fù)雜性與不確定性。

戰(zhàn)略物資成為世界各國搶占新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)變革制高點過程中的關(guān)鍵一環(huán)，特別是稀土元素中的釹、鋱、鏑等被用于制造強力磁鐵來支撐5G基站的建設(shè)和芯片的高效運轉(zhuǎn)；高純度的硅、鎵等則直接決定了半導(dǎo)體行業(yè)的競爭力。這些戰(zhàn)略物資的供應(yīng)穩(wěn)定性不僅關(guān)聯(lián)著技術(shù)路線突破和產(chǎn)品研發(fā)效率，更影響著能源綠色低碳轉(zhuǎn)型、高端裝備制造等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的價值鏈躍升。大國博弈與逆全球化浪潮加劇了全球供應(yīng)鏈的脆弱性，戰(zhàn)略物資所具有的多尺度、多主體、多維度復(fù)雜特征易引發(fā)各種新舊風(fēng)險多重震蕩、交織疊加。

2024年11月，十四屆全國人大常委會第十二次會議修訂通過的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》增加了“第五章 礦產(chǎn)資源儲備和應(yīng)急”，明確規(guī)定“國家構(gòu)建產(chǎn)品儲備、產(chǎn)能儲備和產(chǎn)地儲備相結(jié)合的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源儲備體系”。但是，現(xiàn)有針對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源儲備體系的宏觀布局多是在特定領(lǐng)域?qū)ｍ椧?guī)劃、行動方案里提及，如《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》全篇多次提及“儲備”，《有色金屬行業(yè)穩(wěn)增長工作方案》強調(diào)了“有色金屬國家儲備”。綜合來看，尚缺少針對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源儲備體系的基礎(chǔ)法與國家專項規(guī)劃，需要進一步提升我國戰(zhàn)略物資儲備的戰(zhàn)略地位。

我國戰(zhàn)略物資儲備體系現(xiàn)存的主要問題

戰(zhàn)略物資清單的更新力度有待加強。美國立足戰(zhàn)略物資供應(yīng)鏈安全保障，自2018年起多輪更新《關(guān)鍵礦產(chǎn)清單》，至2022年已擴展至涵蓋50種高度依賴進口且對經(jīng)濟發(fā)展與國家安全具有不可或缺作用的礦產(chǎn)，展現(xiàn)了高度的敏銳性與響應(yīng)速度。歐盟從2014年的20種增加到2020年的30種，澳大利亞已從2022年的26種增加到2024年的31種，通過不斷擴充其關(guān)鍵礦產(chǎn)清單，以適應(yīng)全球競合格局的新變化。我國自《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016-2020年）》明確將稀土、晶質(zhì)石墨等24種礦產(chǎn)納入戰(zhàn)略性礦產(chǎn)范疇以來，雖已奠定堅實基礎(chǔ)，但在面對新興戰(zhàn)略物資尤其是對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)構(gòu)成關(guān)鍵制約的礦物時，清單的更新步伐尚顯滯后。以氫能電池產(chǎn)業(yè)為例，其核心材料如鉑族金屬等在全球戰(zhàn)略價值日益凸顯，卻在我國當(dāng)前的儲備規(guī)劃中未能獲得應(yīng)有的重視與優(yōu)先地位。

戰(zhàn)略物資儲備結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。一是儲備結(jié)構(gòu)相對簡單，主要集中在糧食、成品油等基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)和工業(yè)原材料，國家石油儲備四期工程兩個地下水封洞庫可研勘探項目已經(jīng)啟動，東營原油商業(yè)儲備庫項目已正式進入試生產(chǎn)和商業(yè)運營階段。但是從現(xiàn)有進展來看，石油儲備能力尚未達(dá)到《國家石油儲備中長期規(guī)劃(2008-2020年)》提出的100天石油凈進口量的儲備規(guī)模。目前我國礦產(chǎn)儲備主要分為產(chǎn)地儲備和產(chǎn)品儲備兩大類。相較能源類礦產(chǎn)儲備，金屬等關(guān)鍵礦產(chǎn)儲備主要以國家儲備為主，種類有限、規(guī)模較小。二是儲備主體主要是國家，商業(yè)儲備的活力與補充作用未能得到充分釋放。相關(guān)企業(yè)社會責(zé)任儲備意愿不高，這主要是由于我國目前關(guān)于社會責(zé)任儲備尚無明確的法律法規(guī)依據(jù)，相較于商業(yè)儲備，企業(yè)在擴大社會責(zé)任儲備規(guī)模的積極性不強。以國家儲備這一單一主體主導(dǎo)的模式，在面對全球供應(yīng)鏈日益復(fù)雜的挑戰(zhàn)及市場供需急劇波動的風(fēng)險時，顯得靈活性不足，難以迅速且有效地通過市場機制進行調(diào)節(jié)，限制了儲備體系的潛力與效能發(fā)揮。

戰(zhàn)略物資儲備供應(yīng)鏈韌性有待強化。美國利用“礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”等國際合作機制，夯實了國內(nèi)儲備體系，積極拓展海外資源版圖，增強了全球資源調(diào)配的靈活性與安全性。歐盟則通過構(gòu)建全球供應(yīng)鏈監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，精準(zhǔn)把握戰(zhàn)略性商品與服務(wù)供應(yīng)鏈的動態(tài)，確保了在全球資源版圖中的快速響應(yīng)能力，極大提升了供應(yīng)鏈的韌性與抗風(fēng)險能力。盡管我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源儲備體系正處于關(guān)鍵布局期，但相較于國際先進水平，尚處于起步階段。礦產(chǎn)地儲備建設(shè)所需的勘查體系尚未全面成型，缺乏常態(tài)化的勘查投入機制；中央財政找礦資金轉(zhuǎn)移支付給地方的渠道不暢，部分省份沒有設(shè)立地質(zhì)找礦財政專項資金，也沒有建立地質(zhì)勘查基金；多部門協(xié)同存在障礙，制約了資源潛力的有效挖掘與儲備效率的提升。國際層面來看，企業(yè)“走出去”不僅面臨著美西方國家聯(lián)手設(shè)置的競爭壁壘，還要謹(jǐn)慎對待資源國日益強化的資源民族主義政策，這些挑戰(zhàn)無疑增加了我國獲取海外資源的難度與成本。

戰(zhàn)略物資儲備調(diào)控機制有待完善。一是，對我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵礦產(chǎn)需求前瞻性預(yù)測能力不足，難以準(zhǔn)確把握新興技術(shù)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)變革對關(guān)鍵礦產(chǎn)需求結(jié)構(gòu)的深遠(yuǎn)影響，可能導(dǎo)致在某些戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)所需的關(guān)鍵礦產(chǎn)儲備上出現(xiàn)短板，影響產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的安全穩(wěn)定，增加我國戰(zhàn)略物資儲備體系的脆弱。二是，面對突發(fā)事件或急劇的市場波動，國家儲備體系因決策鏈條長、響應(yīng)速度相對滯后，加之收儲放儲操作可能對市場預(yù)期造成非必要擾動，難以與市場快速變化節(jié)奏保持同步，有可能錯失有效調(diào)控的黃金窗口期，推高了儲備調(diào)節(jié)的成本負(fù)擔(dān)。此外，市場化運作機制的缺失也限制了市場信息的高效利用。

戰(zhàn)略物資儲備管理信息化、智能化水平有待提升。對于短期動態(tài)與長期趨勢的精準(zhǔn)預(yù)測與深入研判，需構(gòu)建在實時、全面的情報與數(shù)據(jù)基礎(chǔ)之上，依托科學(xué)的預(yù)測模型與大數(shù)據(jù)分析技術(shù)作為核心工具。我國國家儲備管理的信息化與智能化決策系統(tǒng)尚處于初步構(gòu)建階段，跨領(lǐng)域、跨區(qū)域的信息共享壁壘猶存，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與共享平臺尚未成型，現(xiàn)有系統(tǒng)多聚焦于數(shù)據(jù)的基本展示層面，缺乏深度數(shù)據(jù)挖掘與智能化決策支持的強大功能，難以在復(fù)雜多變的全球視野下，為全產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的風(fēng)險模擬與前瞻決策提供強有力的技術(shù)支撐。

加快建設(shè)國家戰(zhàn)略物資儲備體系的對策建議

牢固樹立國家總體安全觀，加強戰(zhàn)略物資儲備的頂層戰(zhàn)略規(guī)劃與政策保障力度。其一，以“主動式外交”格局，靈活運用市場調(diào)節(jié)和外交策略，建立多邊資源合作戰(zhàn)略聯(lián)盟，適時牽頭建立一些國際礦產(chǎn)資源組織，提升全球市場影響力，拓寬戰(zhàn)略物資的全球收儲來源與渠道，增強戰(zhàn)略物資的源頭供給。其二，高度重視全球戰(zhàn)略物資風(fēng)險態(tài)勢感知，及時捕捉、前瞻性研判可能制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術(shù)突破與戰(zhàn)略物資依賴協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵風(fēng)險點，建立戰(zhàn)略物資供應(yīng)鏈安全的定期審查和動態(tài)更新機制。其三，對標(biāo)美國《戰(zhàn)略與關(guān)鍵礦產(chǎn)儲備法》，制定好具有基本法性質(zhì)的國家戰(zhàn)略物資儲備法，構(gòu)建好中國特色的關(guān)鍵礦產(chǎn)、能源、糧食等戰(zhàn)略物資國家發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃體系，平衡好短期與長期、全局與局部、國內(nèi)與國際等重要關(guān)系，協(xié)調(diào)好資源、產(chǎn)業(yè)、科技、金融、生態(tài)等多部門間的行動步調(diào)與政策協(xié)同。

逐步完善“產(chǎn)品+產(chǎn)地+產(chǎn)能”的大儲備安全模式，實現(xiàn)戰(zhàn)略物資儲備的“國際—國內(nèi)”雙安全保障。其一，以“風(fēng)險預(yù)判—大儲備安全—穩(wěn)定預(yù)期—提升能力”為思路，強化政府引導(dǎo)和市場機制相結(jié)合，進一步健全需求研判和生成機制，及時更新儲備品種與規(guī)模清單，優(yōu)化戰(zhàn)略物資儲備的市場調(diào)節(jié)機制并拓展儲備渠道，實現(xiàn)儲備與市場的有效對接。其二，加大對國內(nèi)重點成礦帶和找礦遠(yuǎn)景區(qū)的勘查投入，充分考慮地質(zhì)條件、基地種類、儲量、ESG標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟因素、區(qū)位優(yōu)勢和交通條件等關(guān)鍵儲備因素，實現(xiàn)國家基地、區(qū)域基地、商業(yè)儲備基地的統(tǒng)籌優(yōu)化，充分釋放商業(yè)儲備對市場調(diào)節(jié)的靈活性。其三，加大財政投入，拓寬資金來源渠道，強化監(jiān)督審計，解決我國戰(zhàn)略物資儲備體系建設(shè)的資金短板。中央財政增加對戰(zhàn)略物資儲備的專項撥款，用于支持戰(zhàn)略物資的采購、儲存、輪換和維護等儲備全環(huán)節(jié)。建立戰(zhàn)略物資儲備專項基金，優(yōu)先保障關(guān)鍵物資、重要物資和短缺物資的儲備需求。適度引入市場化機制，通過政府購買服務(wù)、公私合營等方式，發(fā)行專項債券，吸引社會資本參與戰(zhàn)略物資儲備。

建立健全面向不同戰(zhàn)略物資種類的儲備調(diào)控與應(yīng)急響應(yīng)機制，充分發(fā)揮國家儲備對國家治理能力提升的物質(zhì)基石功能。其一，構(gòu)建完善的輪換和分級動用機制，在國家戰(zhàn)略儲備基礎(chǔ)上，完善地方政府和重點企業(yè)的儲備制度，明確各級儲備的規(guī)模、品種和調(diào)控職責(zé)，形成上下聯(lián)動、協(xié)同高效的儲備網(wǎng)絡(luò)。健全儲備信息報告制度，加強儲備信息的收集、統(tǒng)計和分析，加強市場研判，把握輪換時機，提升戰(zhàn)略儲備的市場影響力。其二，完善市場監(jiān)測、預(yù)警與動態(tài)調(diào)控機制。重視大數(shù)據(jù)支撐下的戰(zhàn)略物資產(chǎn)供需形勢分析，科學(xué)預(yù)判市場供求變化及時動態(tài)調(diào)整儲備規(guī)模，快速實現(xiàn)復(fù)雜風(fēng)險情景下的供需匹配，提升從應(yīng)對局部災(zāi)害到防范化解大范圍“級聯(lián)災(zāi)害”的風(fēng)險抵御與響應(yīng)能力。在極端情景發(fā)生前，適度增加市場投放，穩(wěn)預(yù)期。其三，制定分級分類的應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案。合理界定企業(yè)社會責(zé)任儲備的規(guī)模、比例和動用條件，針對不同程度的市場波動和突發(fā)事件，制定相應(yīng)的儲備調(diào)控方案，明確啟動條件、調(diào)控流程和責(zé)任主體，提高應(yīng)急響應(yīng)的及時性和有效性。其四，建立儲備、金融與產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動機制。探索通過期貨、期權(quán)等金融工具進行儲備調(diào)控，提高儲備操作的靈活性和市場化程度。加強與產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)的合作，建立信息共享和聯(lián)合調(diào)控機制，增強儲備調(diào)控的整體協(xié)同性。

不斷提升戰(zhàn)略物資儲備調(diào)控與風(fēng)險治理數(shù)智化水平。其一，完善數(shù)據(jù)治理機制，建立戰(zhàn)略物資儲備大數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)儲備全過程追溯。明確跨部門數(shù)據(jù)共享邊界，整合國儲、地方和企業(yè)儲備信息，協(xié)調(diào)國家統(tǒng)計局、海關(guān)總署等機構(gòu)數(shù)據(jù)，為戰(zhàn)略物資儲備決策提供全景式數(shù)據(jù)支持。其二，利用物聯(lián)網(wǎng)、智能算法、機器學(xué)習(xí)等數(shù)智化手段，實時整合全球戰(zhàn)略物資的政策、產(chǎn)供、貿(mào)易、投資、市場等多源異構(gòu)信息，提升全球競合情報與態(tài)勢感知能力。其三，建立戰(zhàn)略物資全產(chǎn)業(yè)鏈條監(jiān)測預(yù)警體系，突破“情景預(yù)案—風(fēng)險溯源—態(tài)勢感知”一體化難點，加強極端情景下戰(zhàn)略物資風(fēng)險的溯源分析與態(tài)勢感知預(yù)測技術(shù)研發(fā)，完善預(yù)案快速迭代機制，形成多部門、跨區(qū)域聯(lián)合應(yīng)對機制與工作模式。

【本文作者為 中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副所長、研究員 孫曉蕾；中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院執(zhí)行主任、研究員 姬 強。本文系國家社會科學(xué)基金重點項目“我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源供應(yīng)安全與風(fēng)險研究”（項目編號：23AZD071）、國家社會科學(xué)基金重大項目“多重風(fēng)險因素疊加視角下我國能源安全問題研究”（項目編號：23&ZD093）的階段性成果】

責(zé)編：程靜靜／美編：石 玉