【摘要】黨的十八大以來，黨中央高度重視官僚主義和形式主義問題，并持續(xù)推動基層減負工作。克服官僚主義和形式主義不僅是全面深化改革的制度保障，而且是國家治理現(xiàn)代化的基本要求。在新的時代背景下，中央在解決官僚主義和形式主義上，除要求加強思想教育、紀律學習和制度建設之外，還選擇基層減負作為突破口。為基層減負表面上看是在解決基層問題，實際是通過為基層減負來破解系統(tǒng)性問題。

【關鍵詞】基層減負 賦能 工作動力 機制創(chuàng)新 【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

中國共產(chǎn)黨始終把堅決反對和克服形式主義、官僚主義作為重要任務，走出了一條具有中國特色的國家治理現(xiàn)代化之路。反對形式主義和官僚主義，是不斷推進“自我革命”的重要實踐。當前，正在實施的基層減負工作構(gòu)成克服形式主義和官僚主義的突破口。

國家治理現(xiàn)代化進程中的基層減負

黨在不同時期都嚴肅地開展了反對官僚主義和形式主義的工作。改革開放初期，鄧小平同志從推進四個現(xiàn)代化的高度分析反對官僚主義和形式主義的意義，他指出：“官僚主義是小生產(chǎn)的產(chǎn)物，同社會化的大生產(chǎn)是根本不相容的。要搞四個現(xiàn)代化，把社會主義經(jīng)濟全面地轉(zhuǎn)到大生產(chǎn)的技術基礎上來，非克服官僚主義這個禍害不可。”黨的十八大以來，黨中央高度重視官僚主義和形式主義問題，并持續(xù)推動基層減負工作。2013年，習近平總書記在十二屆全國人大第一次會議上的講話中指出：“堅決反對形式主義、官僚主義，堅決反對享樂主義、奢靡之風，堅決同一切消極腐敗現(xiàn)象作斗爭，永葆共產(chǎn)黨人政治本色，矢志不移為黨和人民事業(yè)而奮斗。”①2017年，習近平總書記在主持召開中央政治局民主生活會的講話中提出“中央政治局的同志不僅要帶頭不搞形式主義、官僚主義，而且要同形式主義、官僚主義的種種表現(xiàn)進行堅決斗爭”。②針對基層干部負擔重的問題，2019年中共中央辦公廳印發(fā)了《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，并將當年確定為“基層減負年”。黨的二十大報告指出“一些地方和部門形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風屢禁不止”，黨的二十屆三中全會提出“健全為基層減負長效機制”。2024年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《整治形式主義為基層減負若干規(guī)定》，“首次以黨內(nèi)法規(guī)形式制定出臺為基層減負的制度規(guī)范”。③

當前我國進入全面深化改革階段，順利實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化目標，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須破除形式主義和官僚主義問題。一方面，克服官僚主義和形式主義是全面深化改革的制度保障。黨的十八大作出了全面深化改革的戰(zhàn)略部署，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，黨的十九大明確中國特色社會主義進入新時代，黨的二十大提出“從現(xiàn)在起，中國共產(chǎn)黨的中心任務就是團結(jié)帶領全國各族人民全面建成社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標，以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興”，黨的二十屆三中全會明確了“進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的重大意義和總體要求”。全面深化改革涵蓋經(jīng)濟、社會、治理、民生、安全等各個方面，落實全面深化改革任務涉及各領域的制度改革和政策調(diào)整，各級政府和黨員干部在執(zhí)行改革任務的過程中，能否發(fā)揮積極性、主動性和敢于擔當精神是決定全面深化改革成效的關鍵。通過反對官僚主義和形式主義來破除組織內(nèi)生弊病，降低組織運行成本，在各個層級和領域形成“簡約高效”的組織運行模式和組織氛圍，構(gòu)成落實全面深化改革任務的制度基礎。只有在克服了官僚主義和形式主義的制度條件下，才能夠形成有效的市場制度、良好的政商關系、富有活力的社會體系和支持全面創(chuàng)新的政策環(huán)境。

另一方面，克服形式主義和官僚主義是國家治理現(xiàn)代化的基本要求。良好的制度是支持全社會發(fā)展的“公共品”，進一步全面深化改革的總目標包括“繼續(xù)完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”④，“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”。官僚主義和形式主義是對國家制度和國家治理能力的最大損害，其影響制度運行效率、損害政府的公信力，造成制度運行成本高昂。國家治理能力是“運用國家制度管理社會各方面事務的能力”，經(jīng)過不斷探索和改革，當國家在政治、經(jīng)濟、社會、文化等各個方面構(gòu)建起制度體系之后，要靠各級執(zhí)行、保障和貫徹，如果各級組織陷入官僚主義和形式主義，則任何制度都不僅不能轉(zhuǎn)化為治理效能，反而會出現(xiàn)制度越健全而程序越繁瑣、障礙越多的負面后果。在黨的統(tǒng)一領導下，各級政府在規(guī)劃、支持和引導社會發(fā)展的治理行動中，彰顯了中國特色社會主義制度優(yōu)勢，同時在某些地區(qū)也可能因為各種“魔鬼在細節(jié)”的官僚主義和形式主義所拖累，使得制度優(yōu)勢得不到發(fā)揮。

基層減負的目標所指

良好的作風才能保障工作成效，克服官僚主義和形式主義屬于改進各級作風的常態(tài)化要求。在具體實施上，由于不同時期官僚主義和形式主義發(fā)生的條件不同，破除官僚主義和形式主義還需要結(jié)合實際情況并找到具體辦法。在新的時代背景下，中央在解決官僚主義和形式主義上，除要求加強思想教育、紀律學習和制度建設之外，還選擇基層減負作為突破口。為基層減負表面上看是在解決基層問題，實際是通過為基層減負來破解系統(tǒng)性問題。

其一，自上而下的任務和壓力是基層負擔來源。在政治權(quán)力統(tǒng)一的前提下，我國通過行政分級來解決不同事務，具有行政分權(quán)的特點，如央地關系在不同時期發(fā)生變化。近年來，在落實全面深化改革任務的背景下，不同部門強化了自上而下的管理和監(jiān)督。以鄉(xiāng)村工作為例，國家相續(xù)推進脫貧攻堅和鄉(xiāng)村全面振興，各個涉農(nóng)部門出臺很多惠農(nóng)政策，各級政府投入大量惠農(nóng)資金?；蒉r(nóng)政策實施和惠農(nóng)資金下鄉(xiāng)，帶來了管理、考核、督查和問責下鄉(xiāng)，改變了鄉(xiāng)村治理過程，使得一些基層工作越來越以回應上級要求為主。各個部門制定的政策針對的是全國情況，地方政府需要將這些統(tǒng)一政策轉(zhuǎn)化為本地做法才能夠執(zhí)行，各個部門為了防止基層應付，在允許“因地制宜”和要求精準執(zhí)行之間優(yōu)先選擇了后者。各地對于適用本地情況的政策要求采取不折不扣地執(zhí)行，而對于需要變通的部分，需要向上級論證“因地制宜”的必要性，并且提供過程合理和結(jié)果有效的證明。在執(zhí)行政策時，部門越強勢，對下級要求越高，基層的負擔就越重。當下基層負擔加重與部門工作要求提高有關。

其二，為基層減負可產(chǎn)生倒逼機制。2019年印發(fā)的《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》和2024年印發(fā)的《整治形式主義為基層減負若干規(guī)定》，指出了基層負擔重的許多表現(xiàn)，包括“層層發(fā)文”“層層開會”、督查問責泛化、考核方式不合理、指尖上的形式主義、向基層借調(diào)干部等。這些基層負擔背后是上級部門的官僚主義和形式主義。中央以及有關部門就減輕基層負擔提出了量化要求，不僅要起到治標的作用，而且還要形成反對形式主義的整體工作氛圍。觀察發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)基層干部在做形式化工作時明知沒有意義卻不得不做，原因是在面對不合理要求時，用形式主義去應付工作反而變成了回應問題成本最低的辦法。很多時候，解決形式主義不能從直接行為人那里入手，而是要從形式主義的來源入手。中央狠抓基層減負，針對的是造成基層負擔的官僚主義和形式主義，是要倒逼政策制定部門、過程監(jiān)督部門、結(jié)果考核部門改進工作作風，要求這些部門更科學地制定政策而不是隨意下命令，要求考核方式更科學而不是用指標代替目標，要求將督查問責變成工作促進而不是向基層甩鍋。

其三，為基層減負具有全領域性。凡是與群眾打交道和與社會直接接觸的部門、單位和組織，都屬于基層，包括鄉(xiāng)村干部、市容市貌管理者、一線民警、各種群團組織，甚至包括與病人打交道的公立醫(yī)院醫(yī)生和與學生及家長廣泛接觸的學校教師?；鶎訉儆趪抑卫眢w系的“最后一公里”，是行政和管理體系中的末梢單元，同時也是連接群眾與正式組織的中間橋梁，官僚主義和形式主義向基層轉(zhuǎn)嫁的壓力，讓一線人員的工作熱情透支，會造成基層工作缺乏活力，這最終會損害國家的治理能力。因此，為基層減負不僅僅是要解決基層所面臨的具體問題，而是要減少國家治理體系運行中的各種摩擦，提升國家治理效能。目前基層負擔不僅存在于基層政府部門中，而且還存在于基層各個領域，為基層減負屬于關系全局的基礎性工作。

基層減負的實踐辦法

破解官僚主義和形式主義不僅要有工作決心，而且要方法有效，中央選擇將基層減負作為突破口。觀察來看，新時期的基層減負的工作具有以下四方面的特點。

第一，高位推動加基層突破的辦法。官僚主義和形式主義在干部個人身上表現(xiàn)為思想認識和工作作風問題，放在組織運轉(zhuǎn)中看，每個工作人員又是組織系統(tǒng)中的一個環(huán)節(jié)，個體的消極行為積累會導致整個組織的運轉(zhuǎn)無效。官僚主義很多時候表現(xiàn)為部門主義，是部門利益對全局利益的損害，除了部門攬權(quán)和卸責之外，還存在部門業(yè)務工作單兵突進的問題，部門將常規(guī)性工作變成中心工作，使得局部工作消耗過多資源，也會造成形式主義。在政策執(zhí)行和工作開展中，存在上級、中層和基層的三層互動，上級進行決策，中層要完成政策操作，基層負責落實和執(zhí)行，每一級的出發(fā)點存在差異。當前基層負擔重與中間層級工作方式不當有關，在鄉(xiāng)村治理領域表現(xiàn)為部分地區(qū)的相關部門沒有真正做好涉農(nóng)業(yè)務工作，既沒有深入了解基層情況以便為上級決策提供專業(yè)化的情況參考，也沒有為下級如何執(zhí)行國家政策提供技術支持，機械地傳達上級意見，用考核替代業(yè)務指導，從業(yè)務部門蛻變?yōu)闄?quán)力部門，這便喪失了最初設立這些專業(yè)部門的初衷。如果離開專業(yè)部門的業(yè)務職能發(fā)揮，整個行政體系就剩下了上下級之間的命令下達與執(zhí)行，以及不同部門之間的橫向扯皮，缺乏科學決策和分工協(xié)作，整個組織將變得無效。由高位推動的基層減負，是上級與基層聯(lián)合起來對中間層級提出工作要求，通過重點解決部門主義問題來優(yōu)化整個系統(tǒng)運作。

第二，采取“小切口”與抓負面典型的做法。官僚主義和形式主義有很多表現(xiàn)，有些是直接行為，還有很多隱性做法。一段時期，某些部門存在著“門難進、臉難看、事難辦”的問題，經(jīng)過整治之后，有些部門變成了“門好進、臉好看”但是辦事沒有效率，形式主義變得更加精致。所以，治理形式主義要治標更要治本。問題是，形式主義背后的官僚主義不一定會直接顯現(xiàn)出來，某些做法被打擊之后還會重新冒頭。中央選擇從基層減負入手，在破解形式主義問題上采取了迂回策略，即直接從形式主義的最基層后果入手。中央辦公廳負責人就《整治形式主義為基層減負若干規(guī)定》答記者問時指出，具體工作方法包括“以為基層減負為落腳點，回應基層干部群眾關切與期盼，聚焦‘小切口’設定‘硬約束’，注重細化實化措施要求，堅持定性定量相結(jié)合，壓縮工作模糊空間地帶，建立清晰明確的制度規(guī)范，推動整治工作在制度軌道上規(guī)范化運行”。近年來，中央紀委國家監(jiān)委定期公開通報各種形式主義、官僚主義和加重基層負擔的典型案例，成為反對官僚主義和形式主義的有效工作方法。中央紀委國家監(jiān)委通報的每一個案例，都構(gòu)成各級工作的嚴厲警示，通過解決一個問題來形成規(guī)矩和解決一類問題。這種“小切口”做法，不同于一陣風的工作方式，破解官僚主義和形式主義是當前階段關涉全局的“中心工作”，“小切口”背后包含了常抓不懈的工作要求，顯示中央在解決這一問題上的重大決心。

第三，落實從群眾中來到群眾中去的工作要求。形式主義和官僚主義的另外一個表現(xiàn)是主觀主義，即有些部門在制定政策和開展工作過程中缺乏實事求是精神，在缺乏對實際情況充分了解的基礎上就貿(mào)然決策。以鄉(xiāng)村工作為例，當前涉農(nóng)政策以支農(nóng)惠農(nóng)為內(nèi)容，在推進鄉(xiāng)村全面振興的背景下，絕大部分鄉(xiāng)村工作都是服務農(nóng)民、支持農(nóng)業(yè)和建設鄉(xiāng)村的。然而，在這種惠農(nóng)性質(zhì)的鄉(xiāng)村工作中，卻出現(xiàn)了一些“好事辦不好”的現(xiàn)象，還有很多目的是改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件的工作，卻引起群眾的反感，比如一些地區(qū)強制推行廁所改造。國家出臺的惠農(nóng)政策，要通過實地轉(zhuǎn)化，才能變成對農(nóng)民的動員，才能夠?qū)⒚裆こ套兂擅裥墓こ獭５?，一些地方在實踐中僅僅帶著“為農(nóng)民好”的樸素想法就開始執(zhí)行政策，既缺乏對當?shù)厍闆r的熟悉，也缺乏對群眾的了解，不知道群眾的真實需求是什么，最后要么是變成“政府干、農(nóng)民看”，要么是將民生工程變成了“傷心工程”。各級制定政策，不僅要做到“回到群眾中去”，而且還要做到意見、決策和實施方法“從群眾中來”。有了“從群眾中來”，才能夠進一步“到群眾中去”，先向群眾學習，再去引導群眾，群眾是主體，各級干部沉下去積極向群眾學習請教是開展工作的前提。如果不到群眾去，覺得比群眾高明，必然出現(xiàn)主觀主義和官僚主義。2023年中共中央辦公廳印發(fā)的《關于在全黨大興調(diào)查研究的工作方案》指出，“調(diào)查研究是獲得真知灼見的源頭活水，是做好工作的基本功”。通過調(diào)查研究回到群眾中去，從實踐中提升認識，解決主觀主義問題。只有解決了主觀主義問題，才能習得好的工作方法。

第四，防止為基層減負本身又變成形式主義。形式主義和官僚主義都具有頑固性，《整治形式主義為基層減負若干規(guī)定》在提出工作要求之后，規(guī)定了為基層減負中的若干方面，包括“切實精簡文件”“嚴格精簡會議”“統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核”“規(guī)范借調(diào)干部”“規(guī)范政務移動互聯(lián)網(wǎng)應用程序管理”“規(guī)范明晰基層權(quán)責”“規(guī)范創(chuàng)建示范和達標活動”，所涉及的都是基層負擔“重災區(qū)”。在此基礎上要求各級各部門要對照相關規(guī)定要求進行突出問題整改，并建立相關約束機制。破解官僚主義和形式主義是一項長期工作，確保為基層減負的“小切口”能夠落到實處，是實現(xiàn)久久為功的關鍵。

（作者為武漢大學社會學院教授）

【注：本文系國家社科基金項目“數(shù)字技術融入鄉(xiāng)村‘三治’體系研究”（項目編號：22BSH146）的階段性成果】

【注釋】

①《十二屆全國人大一次會議在京閉幕 習近平發(fā)表重要講話》，《人民日報》，2013年3月18日。

②《中共中央政治局召開民主生活會 習近平主持并發(fā)表重要講話》，《人民日報》，2017年12月27日。

③《健全為基層減負長效機制 以作風建設保障改革促進發(fā)展》，《人民日報》，2024年8月20日。

④《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》，《人民日報》，2024年7月22日。

責編/李丹妮 美編/李祥峰

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