摘 要:異地趨利性執(zhí)法司法是法律管轄交錯(cuò)和地方利益驅(qū)動(dòng)等多種復(fù)雜因素的產(chǎn)物。異地趨利性執(zhí)法司法損害法治環(huán)境，進(jìn)而損害營(yíng)商環(huán)境，妨礙全國(guó)統(tǒng)一大巿場(chǎng)的形成。治理異地趨利性執(zhí)法司法，必須貫徹系統(tǒng)觀念，依靠全面深化改革，特別是法律管轄體制和地方財(cái)政體制領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革，從源頭上鏟除趨利的土壤。
關(guān)鍵詞:異地趨利性執(zhí)法司法 營(yíng)商環(huán)境 地域管轄 地方財(cái)政
【中圖分類(lèi)號(hào)】G3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
異地趨利性執(zhí)法司法是個(gè)別地區(qū)的行政執(zhí)法、刑事司法部門(mén)基于個(gè)人或部門(mén)、地方利益的驅(qū)動(dòng)，濫用執(zhí)法司法管轄權(quán)，對(duì)經(jīng)營(yíng)主體違規(guī)實(shí)施異地查封、扣押、凍結(jié)、劃轉(zhuǎn)等財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制手段，或者違規(guī)實(shí)施異地抓捕、拘留等人身強(qiáng)制措施。異地趨利性執(zhí)法司法損害法治環(huán)境，進(jìn)而損害營(yíng)商環(huán)境，妨礙全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成。要堅(jiān)持以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，貫徹系統(tǒng)觀念，認(rèn)真分析其復(fù)雜成因，通過(guò)全面深化關(guān)鍵領(lǐng)域體制機(jī)制改革加以治理。
整治異地趨利性執(zhí)法司法勢(shì)在必行
近年來(lái)，異地趨利性執(zhí)法司法問(wèn)題引發(fā)全社會(huì)關(guān)注。個(gè)別地區(qū)的行政執(zhí)法、刑事司法部門(mén)基于利益動(dòng)機(jī)跨區(qū)域辦案，甚至出現(xiàn)了“碰瓷式”或“釣魚(yú)式”辦案，然后以協(xié)商認(rèn)罪罰沒(méi)結(jié)案，因其跨區(qū)域性，被社會(huì)輿論形象地比喻為“遠(yuǎn)洋捕撈”。以廣州市為例，自2023年以來(lái)，已有近萬(wàn)家企業(yè)遭遇異地執(zhí)法，絕大部分是民營(yíng)企業(yè)，而且大部分案件存在較明顯的趨利性執(zhí)法動(dòng)機(jī)。[1]
異地趨利性執(zhí)法司法破壞營(yíng)商環(huán)境。世界銀行對(duì)營(yíng)商環(huán)境的定義是“企業(yè)無(wú)法控制的一系列條件，這些條件對(duì)企業(yè)整個(gè)生命周期中的行為有著重大影響”，國(guó)務(wù)院《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》對(duì)營(yíng)商環(huán)境的定義“是指企業(yè)等市場(chǎng)主體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所涉及的體制機(jī)制性因素和條件”。這些權(quán)威定義表明，營(yíng)商環(huán)境作為由公共治理機(jī)制、秩序營(yíng)構(gòu)而成的市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)氛圍場(chǎng)景，是一項(xiàng)包含資源稟賦、基礎(chǔ)設(shè)施等顯性硬環(huán)境與文化理念、制度規(guī)則等隱性軟環(huán)境的綜合系統(tǒng)工程，而在其中，制度環(huán)境尤其是法治環(huán)境無(wú)疑具有重要地位。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)邁入高質(zhì)量發(fā)展階段，傳統(tǒng)粗放型發(fā)展方式下的生產(chǎn)要素成本比較優(yōu)勢(shì)漸趨弱化，自然資源、生態(tài)環(huán)境等剛性約束條件日益強(qiáng)化，企業(yè)綜合運(yùn)營(yíng)成本大幅攀升，亟需降低制度性交易成本。優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的核心要義就是降低制度性交易成本，[2]因此，營(yíng)商環(huán)境建設(shè)重心也由“強(qiáng)政策”向“強(qiáng)法治”轉(zhuǎn)型，法治在營(yíng)商環(huán)境中的核心價(jià)值日益凸顯。習(xí)近平總書(shū)記指出：“法治是最好的營(yíng)商環(huán)境”，這源于法治所具有的“固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用”，由此形成了穩(wěn)定、透明、可信賴(lài)、可預(yù)期的營(yíng)商環(huán)境，這是經(jīng)營(yíng)主體創(chuàng)業(yè)動(dòng)力和創(chuàng)新活力的源泉，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)的基石。特別是國(guó)際國(guó)內(nèi)復(fù)雜形勢(shì)下，以政策確定性應(yīng)對(duì)化解發(fā)展環(huán)境不確定性，構(gòu)成了法治化營(yíng)商環(huán)境的時(shí)代課題。而異地趨利性執(zhí)法司法，侵犯了經(jīng)營(yíng)主體合法的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益，是對(duì)市場(chǎng)預(yù)期的損害、創(chuàng)業(yè)信心的動(dòng)搖，不僅破壞了法治的嚴(yán)肅性與公信力，而且也阻礙了市場(chǎng)要素的自由流動(dòng)與市場(chǎng)活力的充分涌動(dòng)，與形形色色的“玻璃門(mén)”“卷簾門(mén)”“旋轉(zhuǎn)門(mén)”一道，構(gòu)成了市場(chǎng)隱形壁壘，阻礙了全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的有序形成，最終阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育與發(fā)展。
異地趨利性執(zhí)法司法問(wèn)題引起充分關(guān)注與高度重視。為貫徹黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》關(guān)于“規(guī)范涉民營(yíng)企業(yè)行政檢查”的要求，2025年1月3日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范涉企行政檢查的意見(jiàn)》，要求“針對(duì)行政檢查事項(xiàng)多、頻次高、隨意性大，以及任性檢查、運(yùn)動(dòng)式檢查、以各種名義變相檢查等突出問(wèn)題，加強(qiáng)依法行政”；同年1月7日，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)指引（試行）》，明令禁止趨利性執(zhí)法，要求“各地區(qū)不得利用行政、刑事手段違法干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛、侵害經(jīng)營(yíng)主體權(quán)益，不得超權(quán)限、超范圍、超數(shù)額、超時(shí)限查封、扣押、凍結(jié)經(jīng)營(yíng)主體財(cái)產(chǎn)，不得違法開(kāi)展異地執(zhí)法或?qū)嵭挟惖毓茌?，依法防止和糾正逐利性執(zhí)法司法活動(dòng)”。執(zhí)法司法機(jī)關(guān)始終堅(jiān)持以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，從優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的政治高度對(duì)趨利性執(zhí)法司法保持一以貫之的警醒和整治姿態(tài)。公安部為切實(shí)解決逐利執(zhí)法、爭(zhēng)搶案件問(wèn)題，于2020年、2021年先后出臺(tái)《公安機(jī)關(guān)異地辦案協(xié)作“六個(gè)嚴(yán)禁”》《公安機(jī)關(guān)禁止逐利執(zhí)法“七項(xiàng)規(guī)定”》。2021年4月22日的公安部黨委（擴(kuò)大）會(huì)議明確要求“開(kāi)展公安系統(tǒng)頑瘴痼疾專(zhuān)項(xiàng)整治，將違規(guī)異地執(zhí)法辦案、逐利性執(zhí)法等突出問(wèn)題納入整治范圍”。最高人民法院、最高人民檢察院則分別從宏觀政策取向一致性與服務(wù)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的政治高度積極部署開(kāi)展異地趨利性執(zhí)法司法治理工作。2025年3月8日舉行的十四屆全國(guó)人大三次會(huì)議第二次全體會(huì)議上，最高人民法院和最高人民檢察院工作報(bào)告中，均從不同職能角度表態(tài)人民法院和人民檢察院積極參與異地趨利性執(zhí)法司法治理，最高人民法院的工作報(bào)告強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)對(duì)違規(guī)異地執(zhí)法、趨利性執(zhí)法案件的審查，嚴(yán)防以刑事手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛”，最高人民檢察院的工作報(bào)告則明確“積極參與規(guī)范涉企執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，開(kāi)展違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法司法專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督”?？梢哉f(shuō)，治理異地趨利性執(zhí)法司法，已成為行政執(zhí)法和刑事司法的高度共識(shí)和集體行動(dòng)，這對(duì)于有力凈化執(zhí)法司法環(huán)境、有序推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)、有效優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，具有積極意義。
異地趨利性執(zhí)法司法成因研判
異地趨利性執(zhí)法司法作為頑瘴痼疾由來(lái)已久，具有多樣復(fù)雜的成因，既有時(shí)代性因素，又有體制性因素，可以說(shuō)是經(jīng)濟(jì)形勢(shì)深度承壓、社會(huì)生活態(tài)勢(shì)演化、立案管轄體制交錯(cuò)、部門(mén)地方利益驅(qū)動(dòng)等多元因素交織催生的產(chǎn)物。
社會(huì)生活和市場(chǎng)交易網(wǎng)絡(luò)化引發(fā)的地域管轄泛化是制度性成因
傳統(tǒng)社會(huì)由于社會(huì)組織系統(tǒng)的相對(duì)封閉，社會(huì)結(jié)構(gòu)、關(guān)系主要建立在地緣基礎(chǔ)上，故而基于執(zhí)法司法成本、便捷性、有效性等多方考量，執(zhí)法司法管轄制度以屬地為基礎(chǔ)規(guī)則。我國(guó)有關(guān)法律均明確了行政違法行為和刑事犯罪案件行為地管轄的基本原則，如《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政處罰法》）第二十二條規(guī)定，行政處罰由違法行為發(fā)生地的行政機(jī)關(guān)管轄；《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《刑事訴訟法》）第二十五條規(guī)定，刑事案件由犯罪地的人民法院管轄。而關(guān)于違法犯罪行為地的解釋?zhuān)劝ㄐ袨榘l(fā)生地（其中包括行為實(shí)施地、預(yù)備地、開(kāi)始地、途徑地、結(jié)束地等與違法犯罪行為有關(guān)的地點(diǎn)等），又包括結(jié)果發(fā)生地（其中包括違法犯罪對(duì)象被侵害地、違法犯罪所得實(shí)際取得地、藏匿地、轉(zhuǎn)移地、使用地、銷(xiāo)售地等）等管轄的準(zhǔn)據(jù)要素。在前數(shù)字時(shí)代，基于人口與地理的強(qiáng)關(guān)系，違法犯罪行為人的活動(dòng)半徑或區(qū)域即違法犯罪地與管轄地能夠大致重疊，違法犯罪的行為地和結(jié)果地具有較強(qiáng)的可識(shí)別性、可確定性，即使跨空間、跨區(qū)域違法犯罪管轄權(quán)的歸屬判斷并不會(huì)成為很大的問(wèn)題。但在當(dāng)下數(shù)字時(shí)代，社會(huì)結(jié)構(gòu)生態(tài)、運(yùn)行方式發(fā)生了顛覆性的革命，相對(duì)于物理空間和自然疆域而言，網(wǎng)絡(luò)空間、網(wǎng)絡(luò)疆域的質(zhì)性發(fā)生了根本改變，特別是在互聯(lián)網(wǎng)與現(xiàn)實(shí)社會(huì)深度融合的背景下，傳統(tǒng)犯罪在網(wǎng)絡(luò)空間中發(fā)生變異，而且錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系遷移到網(wǎng)絡(luò)空間并與之發(fā)生“化學(xué)反應(yīng)”，生成或線上與線下相互交織、或獨(dú)立存在于網(wǎng)絡(luò)空間的新型社會(huì)關(guān)系，[3]相應(yīng)地，違法犯罪的質(zhì)性也發(fā)生了根本改變，即相對(duì)于傳統(tǒng)違法犯罪而言，網(wǎng)絡(luò)的泛在性促成了網(wǎng)絡(luò)違法犯罪的跨地域性、非接觸性、擴(kuò)展性、離散性等特征，違法犯罪行為人與被害人之間通常多為非接觸式關(guān)系，違法犯罪的行為地與結(jié)果地也更具有非聚合性，違法犯罪活動(dòng)也呈裂變式擴(kuò)展、傳播，甚至幾何式無(wú)限擴(kuò)張態(tài)勢(shì)，造成違法犯罪地的多點(diǎn)分散、多域分布，呈現(xiàn)出越界、跨界甚至無(wú)界的特征，對(duì)傳統(tǒng)以屬地管轄原則為中心的執(zhí)法司法管轄體制提出了挑戰(zhàn)。
近年來(lái)，為適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)犯罪懲治的形勢(shì)需要，最高司法機(jī)關(guān)相繼出臺(tái)了多部司法解釋以解決網(wǎng)絡(luò)犯罪的地域管轄問(wèn)題。如根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)刑事訴訟法>的解釋》（法釋〔2021〕1號(hào)）第二條，針對(duì)或者主要利用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)實(shí)施的犯罪，其犯罪地認(rèn)定頗為豐富，包括了用于實(shí)施犯罪行為的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)使用的服務(wù)器所在地，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者所在地，被侵害的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)及其管理者所在地，犯罪過(guò)程中被告人、被害人使用的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)所在地，以及被害人被侵害時(shí)所在地和被害人財(cái)產(chǎn)遭受損失地等。這些迭加復(fù)雜的地域管轄規(guī)則，在促成執(zhí)法司法辦案便捷性與靈活性的同時(shí)，無(wú)疑也為辦案機(jī)關(guān)跨區(qū)域趨利性執(zhí)法司法開(kāi)辟了空間，洞開(kāi)了門(mén)戶(hù)，個(gè)別地區(qū)的執(zhí)法司法部門(mén)甚至通過(guò)建立案件關(guān)聯(lián)，爭(zhēng)奪甚至創(chuàng)造案件管轄權(quán)。以網(wǎng)絡(luò)侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)犯罪案件為例，多地法院將網(wǎng)購(gòu)者收貨地視為犯罪結(jié)果發(fā)生地，確認(rèn)本地公安機(jī)關(guān)具有地域管轄權(quán)，這就為一些司法機(jī)關(guān)搶奪管轄權(quán)提供了便利。
執(zhí)法司法罰沒(méi)收入與地方財(cái)政、辦案績(jī)效的關(guān)聯(lián)是利益性誘因
趨利性執(zhí)法司法的“利”乃是辦案罰沒(méi)收入，故而其源頭在于財(cái)政收支結(jié)構(gòu)問(wèn)題。雖然《行政處罰法》第六十七條明確了罰繳分離機(jī)制，即作出罰款決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與收繳罰款的機(jī)構(gòu)分離，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員不得自行收繳罰款，但是，罰沒(méi)收入收支脫鉤格局并未真正徹底實(shí)現(xiàn)。財(cái)政部2020年12月17日發(fā)布的《罰沒(méi)財(cái)物管理辦法》雖然完善了罰沒(méi)財(cái)物歸屬的法律依據(jù)、體系、程序，但從其第二十七條規(guī)定來(lái)看，除列舉的八項(xiàng)特殊情況外，罰沒(méi)收入應(yīng)按照?qǐng)?zhí)法機(jī)關(guān)的財(cái)務(wù)隸屬關(guān)系繳入同級(jí)國(guó)庫(kù)，公安機(jī)關(guān)罰沒(méi)財(cái)物上繳地方財(cái)政現(xiàn)狀并未實(shí)質(zhì)改變。這樣，執(zhí)法司法單位和當(dāng)?shù)刎?cái)政部門(mén)之間一直以來(lái)存在的隱性罰沒(méi)收入分成規(guī)則依然沒(méi)有根本改變。這就使得辦案數(shù)量、涉案金額與地方財(cái)政收入、辦案機(jī)關(guān)收益存在一定掛鉤，執(zhí)法司法活動(dòng)與經(jīng)濟(jì)利益捆綁，就可能形成執(zhí)法司法的趨利性甚至逐利性?xún)A向。盡管中央政法委、公安部三令五申，特別是在當(dāng)下為基層減負(fù)的背景下，淡化甚至取消了績(jī)效考核中的罰沒(méi)數(shù)、刑拘數(shù)、破案率等諸多不科學(xué)、不合理指標(biāo)，但此類(lèi)考評(píng)指標(biāo)在基層公安機(jī)關(guān)執(zhí)法實(shí)踐中影響力仍然揮之不去，這種以破獲案件大小、抓獲犯罪人多寡為標(biāo)準(zhǔn)的量化績(jī)效考評(píng)機(jī)制，以打擊和追訴犯罪為價(jià)值偏好，具有一定的“價(jià)格指引功能”。即趨利、逐利辦案激勵(lì)，使得在一定時(shí)期個(gè)別地區(qū)，“罰沒(méi)經(jīng)濟(jì)”甚至成為地方財(cái)政的重要來(lái)源。
異地趨利性執(zhí)法司法治理對(duì)策
治理異地趨利性執(zhí)法司法問(wèn)題，固然需要加強(qiáng)思想作風(fēng)建設(shè)、業(yè)務(wù)素能建設(shè)和隊(duì)伍紀(jì)律建設(shè)，努力讓經(jīng)營(yíng)主體在每一個(gè)執(zhí)法司法活動(dòng)中感受到公平正義，但是，從源頭和長(zhǎng)效意義來(lái)看，更重要的是要堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹黨的二十屆三中全會(huì)關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革的精神。
習(xí)近平總書(shū)記指出：“全面依法治國(guó)是一個(gè)系統(tǒng)工程，要整體謀劃，更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。”[4]一方面，異地趨利性執(zhí)法司法問(wèn)題絕非區(qū)域所能解決的，因?yàn)?ldquo;在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化背景下產(chǎn)生的公共問(wèn)題，一般具有‘外溢性’和‘無(wú)界化’的特點(diǎn)，單憑某一行政區(qū)域的力量往往難以應(yīng)對(duì)”[5]，另一方面，法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)也是一項(xiàng)全國(guó)一盤(pán)棋的系統(tǒng)性工程，各地方優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境不是要形成某地的優(yōu)勢(shì)“孤島”，而是要形成合理布局的區(qū)域優(yōu)勢(shì)，形成營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的地區(qū)協(xié)同效應(yīng)。[6]所以，治理異地趨利性執(zhí)法司法問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，納入全面依法治國(guó)、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)整體框架，注重體制機(jī)制改革的協(xié)同性。
習(xí)近平總書(shū)記指出：“中國(guó)將繼續(xù)針對(duì)制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出矛盾，在關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要領(lǐng)域加快改革步伐，以國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為高水平開(kāi)放、高質(zhì)量發(fā)展提供制度保障。”治理異地趨利性執(zhí)法司法問(wèn)題，必須通過(guò)全面深化改革、完善關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要領(lǐng)域的體制機(jī)制建設(shè)，才能從源頭上實(shí)現(xiàn)可持續(xù)，這里既包括司法體制領(lǐng)域的改革，又包括財(cái)政體制領(lǐng)域的改革，既要分頭實(shí)施，又要協(xié)同推進(jìn)。
審慎推進(jìn)司法體制改革特別是司法管轄體制改革
解決異地趨利性執(zhí)法司法問(wèn)題，是法治問(wèn)題，或者說(shuō)法律制度改革問(wèn)題，即如何“對(duì)偵查地域管轄進(jìn)行科學(xué)分配以及調(diào)整優(yōu)化，以更好地實(shí)現(xiàn)管轄制度的功能和目標(biāo)，同時(shí)兼顧管轄需求的多重性和管轄問(wèn)題的復(fù)雜性，是當(dāng)前亟需解決的現(xiàn)實(shí)難題”。[7]因?yàn)楣茌牪⒎莾r(jià)值無(wú)涉的技術(shù)性機(jī)制，而是具有公共秩序性質(zhì)，[8]背后有著重要的價(jià)值抉擇與平衡，科學(xué)務(wù)實(shí)的管轄制度配置具有阻隔外部因素不當(dāng)染指執(zhí)法司法、避免人為操縱案件、防范執(zhí)法司法辦案異化為趨利逐利角斗場(chǎng)，進(jìn)而影響執(zhí)法司法公正的功能價(jià)值?？梢钥紤]從以下方面審慎推進(jìn)和深化管轄體制改革：
明確地域管轄實(shí)質(zhì)準(zhǔn)據(jù)。應(yīng)當(dāng)以案件與管轄關(guān)聯(lián)性為核心，兼顧辦案實(shí)質(zhì)需求目標(biāo)，構(gòu)建具有體系性、協(xié)同性、自洽性的地域管轄機(jī)制，以解決“沾邊就管”的問(wèn)題。學(xué)術(shù)界關(guān)于地域管轄實(shí)質(zhì)準(zhǔn)據(jù)往往有“最低聯(lián)系標(biāo)準(zhǔn)”的觀點(diǎn)，但是必須明確這個(gè)“最低聯(lián)系標(biāo)準(zhǔn)”中的“最低”并非很少的意思，而是要有“足夠的”聯(lián)系，即案件的實(shí)體條件能夠滿(mǎn)足司法機(jī)關(guān)對(duì)案件管轄的最低標(biāo)準(zhǔn)。[9]換言之，依照“最低聯(lián)系標(biāo)準(zhǔn)”的內(nèi)涵，管轄權(quán)連接點(diǎn)與案件的關(guān)聯(lián)性并非是瞬時(shí)的、偶然的，而是滿(mǎn)足某種實(shí)質(zhì)性需要的聯(lián)系，如犯罪人數(shù)最多、被害人人數(shù)最多、犯罪行為最密集、證據(jù)分布最集中等。
構(gòu)建地域管轄位階秩序。以案件與管轄關(guān)聯(lián)性的強(qiáng)弱、緊疏程度，建構(gòu)地域管轄的位階體系，以解決“誰(shuí)管都可以”“誰(shuí)管都一樣”的問(wèn)題。可以考慮以執(zhí)法司法綜合效益為位階排序原則，即結(jié)合執(zhí)法司法成本的投入或功能的實(shí)現(xiàn)來(lái)考察，既能保障辦案機(jī)關(guān)積極性，也能高效助推案件偵辦，還能有利于受害人或者受害社會(huì)關(guān)系的及時(shí)止損或修復(fù)，同時(shí)滿(mǎn)足追贓挽損最大化的需要。具體可以根據(jù)結(jié)果等級(jí)或者展開(kāi)位階排序，結(jié)果等級(jí)可以考慮從抽象危險(xiǎn)到具體危險(xiǎn)再到實(shí)害結(jié)果遞進(jìn)，結(jié)果越接近實(shí)害，管轄位階越高，結(jié)果與行為的關(guān)聯(lián)度等級(jí)可以行為與結(jié)果之間因果關(guān)系緊密程度遞進(jìn)，緊密程度越大，管轄位階就越高，從而解決多個(gè)執(zhí)法司法主體均具有管轄權(quán)的情形下誰(shuí)更具優(yōu)勢(shì)管轄，進(jìn)而誰(shuí)能獲得優(yōu)先管轄。
完善地域管轄沖突解決機(jī)制。這里主要是對(duì)地域管轄沖突的三個(gè)銜接解決機(jī)制即優(yōu)先管轄、協(xié)商管轄、指定管轄加以制度性健全完善。增進(jìn)優(yōu)先管轄規(guī)則的可操作性。2022年8月30日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于辦理信息網(wǎng)絡(luò)犯罪案件適用刑事訴訟程序若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)2022《意見(jiàn)》）規(guī)定了多個(gè)犯罪地發(fā)生管轄競(jìng)合時(shí)，由最初受理地或主要犯罪地的公安機(jī)關(guān)優(yōu)先管轄的規(guī)則，但這一優(yōu)先管轄規(guī)則在解決管轄積極沖突時(shí)面臨最大的問(wèn)題是“主要犯罪地”界限不清，需要進(jìn)一步以司法解釋形式加以明確，以賦予優(yōu)先管轄規(guī)則的可操作性。增強(qiáng)協(xié)商管轄機(jī)制的剛性。協(xié)商管轄是當(dāng)多個(gè)執(zhí)法司法辦案主體對(duì)于管轄權(quán)存在積極或者消極沖突的情況下，為消除爭(zhēng)議、達(dá)成共識(shí)而展開(kāi)對(duì)話磋商的機(jī)制。然而，由于協(xié)商管轄規(guī)則只有框架性的描述而缺乏具體落地實(shí)施細(xì)則，且2022《意見(jiàn)》中規(guī)定的“有利于查清犯罪事實(shí)、有利于訴訟”的協(xié)商管轄標(biāo)準(zhǔn)亦過(guò)于籠統(tǒng)和含混，兼以協(xié)商規(guī)則對(duì)辦案主體不具有剛性制約效力，實(shí)踐中協(xié)商管轄運(yùn)行缺乏制度保障與約束，辦案單位是否開(kāi)展協(xié)商以及如何協(xié)商都具有較大的伸縮性，協(xié)商管轄的啟動(dòng)與運(yùn)行流于非制度化的隨機(jī)變通，協(xié)商管轄的結(jié)果也依賴(lài)于協(xié)商主體在具體情境中的情境性、機(jī)會(huì)性的博弈、妥協(xié)與合作，這些都大大增強(qiáng)了協(xié)商管轄具體運(yùn)作的不確定性，因此，必須通過(guò)司法解釋的形式將協(xié)商管轄發(fā)展成為一種正式的刑事司法程序安排。
約束指定管轄的任性。指定管轄規(guī)則原本是針對(duì)個(gè)案特別適用的一種特殊管轄問(wèn)題解決方式，本質(zhì)上是一項(xiàng)司法行政決策，是司法機(jī)關(guān)對(duì)整體辦案局勢(shì)的判斷把控方式，其運(yùn)行系統(tǒng)本身就具有高度的封閉性，實(shí)施過(guò)程中不可避免會(huì)出現(xiàn)功利主義傾向，易導(dǎo)致過(guò)度追求局部利益而忽視全局利益，為“爭(zhēng)管轄”“跑管轄”的不良風(fēng)氣打開(kāi)了方便之門(mén)，進(jìn)一步增加了執(zhí)法司法過(guò)程中的趨利性風(fēng)險(xiǎn)，因此，指定管轄規(guī)則的設(shè)置應(yīng)契合程序法的基本價(jià)值理念，符合程序正當(dāng)性的要求，盡量避免程序失控與價(jià)值失衡。一方面，要嚴(yán)格控制指定管轄的適用條件。對(duì)指定管轄的啟動(dòng)應(yīng)當(dāng)少用慎用，只有當(dāng)網(wǎng)絡(luò)犯罪案件管轄權(quán)爭(zhēng)議頻發(fā)且難以通過(guò)協(xié)商管轄達(dá)成一致意見(jiàn)時(shí)，才能啟用指定管轄程序作為確定管轄權(quán)的兜底手段。另一方面，還要完善指定管轄的程序規(guī)范。可以司法解釋的形式制定專(zhuān)門(mén)的刑事案件指定管轄規(guī)范，明晰網(wǎng)絡(luò)犯罪指定管轄的實(shí)施主體和程序，杜絕指定操作中的恣意和任性，盡可能排除不當(dāng)因素的影響，減少指定管轄程序中的行政性因素。
補(bǔ)強(qiáng)可抗辯性和可救濟(jì)性機(jī)制。一是適度探索被追訴人的管轄異議權(quán)。程序的開(kāi)放性與參與性，是訴訟民主的體現(xiàn)，更是程序正義的核心要素。[10]在偵查階段，被追訴人享有管轄異議權(quán)本質(zhì)上是一種在法定管轄基礎(chǔ)上的過(guò)程性權(quán)利，這種權(quán)利不僅證成被追訴人的主體性，也具有程序保障價(jià)值，即被追訴人有權(quán)有意義地參與到管轄沖突解決過(guò)程中，并以某種規(guī)則化的方式影響管轄分配結(jié)果的形成。但從目前立法來(lái)看，管轄異議權(quán)作為一項(xiàng)程序性權(quán)利僅見(jiàn)于個(gè)別司法解釋?zhuān)蚁嚓P(guān)程序規(guī)范的科學(xué)性亦有待商榷，即刑事訴訟中的管轄權(quán)異議并未如民事訴訟法那般上升為法定明示的程序權(quán)利。實(shí)踐中，刑事案件管轄權(quán)異議盡管可以在庭前會(huì)議程序中獲得解決，但在偵查階段作為被追訴人的程序性權(quán)利依然缺乏立法的一般性保障，因此可以考慮在未來(lái)的刑事訴訟法修訂中填補(bǔ)刑事訴訟管轄權(quán)異議制度的空白，為被追訴人的程序性權(quán)利提供更完備更有效的救濟(jì)機(jī)制，且對(duì)偵查管轄權(quán)的擴(kuò)張?zhí)貏e是異地趨利性執(zhí)法司法產(chǎn)生一定的制約功能。二是建立檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查地域管轄的法律監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)對(duì)地域管轄的監(jiān)督缺乏明確的法律賦權(quán)，使得偵查管轄一定程度成為程序監(jiān)督盲區(qū)。從法理來(lái)講，檢察機(jī)關(guān)是憲法和刑事訟訴法明確的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，而且是唯一全程參與刑事訴訟全過(guò)程的司法活動(dòng)主體，不應(yīng)當(dāng)對(duì)偵察管轄權(quán)的運(yùn)行置身事外，而且偵查管轄權(quán)的運(yùn)行作為刑事訴訟的發(fā)動(dòng)機(jī)，在整個(gè)刑事訴訟程序中發(fā)揮著舉足輕重的作用，亦沒(méi)有理由不接受監(jiān)督與制約。因此，有必要通過(guò)人民檢察院組織法和刑事訴訟法修改完善的方式，明確賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)于偵查地域管轄的參與和監(jiān)督機(jī)制。
穩(wěn)妥推進(jìn)財(cái)政體制改革特別是執(zhí)法司法辦案罰沒(méi)收入制度改革
制度性地解決異地趨利性執(zhí)法司法問(wèn)題，源頭上還是要解決財(cái)政問(wèn)題，或者說(shuō)財(cái)政體制改革問(wèn)題，即按照二十屆三中全會(huì)《決定》關(guān)于“規(guī)范非稅收入管理”的要求，有序推進(jìn)司法辦案罰沒(méi)收入制度改革，鏟除滋生執(zhí)法司法趨利性、逐利性的土壤。
縱深推進(jìn)罰沒(méi)收入數(shù)字監(jiān)管建設(shè)。數(shù)字化建設(shè)作為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新優(yōu)勢(shì)、新動(dòng)能，也是對(duì)執(zhí)法司法權(quán)力運(yùn)行全面有效監(jiān)督的新增長(zhǎng)點(diǎn)。應(yīng)當(dāng)以大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計(jì)算、人工智能等新質(zhì)生產(chǎn)力新成果賦能，加強(qiáng)罰沒(méi)收入征管信息化建設(shè)，加強(qiáng)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和科學(xué)布局，構(gòu)建信息共享平臺(tái)。特別是以現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)統(tǒng)一和優(yōu)化現(xiàn)行罰沒(méi)征收系統(tǒng)，構(gòu)建集成化數(shù)字征收信息系統(tǒng)，推進(jìn)收繳系統(tǒng)與財(cái)會(huì)監(jiān)督系統(tǒng)數(shù)據(jù)共享，通過(guò)建立數(shù)據(jù)規(guī)則庫(kù)進(jìn)行收繳數(shù)據(jù)比對(duì)分析，實(shí)現(xiàn)財(cái)會(huì)監(jiān)督智能化、常態(tài)化。
持續(xù)完善罰繳分離和收支脫鉤制度。1996年頒布的《行政處罰法》作為罰沒(méi)收入法治化、制度化、規(guī)范化治理的起點(diǎn)，其中特別重要的制度貢獻(xiàn)就是“罰繳分離”和“收支兩條線”兩項(xiàng)原則建立，不僅在后續(xù)歷次修法中均獲延續(xù)，且成為此后歷次專(zhuān)門(mén)治理的核心機(jī)制。如黨的十八大以來(lái)，2014年開(kāi)展的“小金庫(kù)”專(zhuān)項(xiàng)治理、2015年發(fā)布的《人民檢察院刑事訴訟涉案財(cái)物規(guī)范管理》、2020年底出臺(tái)的《罰沒(méi)財(cái)物管理辦法》等，均將該兩項(xiàng)規(guī)定精神作為重要指針。作為《預(yù)算法》和《行政處罰法》的重要制度構(gòu)件，“收支兩條線”制度也是規(guī)范行政處罰行為、推動(dòng)全口徑財(cái)政預(yù)算管理等重大改革舉措的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。要繼續(xù)從運(yùn)行結(jié)構(gòu)完善“收支兩條線”制度，一方面，嚴(yán)格貫徹罰繳（收繳）分離，杜絕執(zhí)法司法部門(mén)截留、坐支等行為，另一方面，嚴(yán)格貫徹收支（罰支）脫鉤，杜絕向執(zhí)法司法部門(mén)下達(dá)罰沒(méi)任務(wù)或者以任何形式返還罰沒(méi)收入。同時(shí)，要通過(guò)數(shù)字賦能加強(qiáng)對(duì)罰繳分離、收支脫鉤等制度實(shí)施情況的立體動(dòng)態(tài)監(jiān)督，密切跟蹤罰沒(méi)收入變化情況，特別是要強(qiáng)化對(duì)罰沒(méi)收入異常增長(zhǎng)的精準(zhǔn)監(jiān)督，堅(jiān)決斬?cái)嘹吚詧?zhí)法司法的利益鏈條。
有序探索司法辦案罰沒(méi)收入上繳中央財(cái)政制度。趨利性執(zhí)法司法是世界各國(guó)執(zhí)法司法領(lǐng)域存在的共同問(wèn)題，西方國(guó)家具有較為成熟的治理經(jīng)驗(yàn)。如美國(guó)法律界認(rèn)為只有通過(guò)改變罰沒(méi)收入的終極流向，才能消除警察等執(zhí)法部門(mén)基于財(cái)政原因而逐利執(zhí)法的動(dòng)機(jī)，從而根治逐利性刑事執(zhí)法現(xiàn)象（policing for profit），比如將罰沒(méi)財(cái)產(chǎn)放入財(cái)政普通基金，[11]而非留在扣押機(jī)構(gòu)，或?qū)⒇?cái)物轉(zhuǎn)入慈善機(jī)構(gòu)、受害者賬戶(hù)或者受害者賠償基金等。[12]早在2015年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范刑事訴訟涉案財(cái)物處置工作的意見(jiàn)》即提出建立中央政法機(jī)關(guān)交辦案件涉案財(cái)物上繳中央國(guó)庫(kù)制度。相對(duì)于行政執(zhí)法權(quán)而言，司法權(quán)屬于中央事權(quán)，司法辦案罰沒(méi)收入歸屬中央財(cái)政收入乃是自然法理?？梢钥紤]有序推動(dòng)探索刑事司法辦案罰沒(méi)收入收歸中央財(cái)政的制度，目前可以先推行從市（地）縣（區(qū)）財(cái)政上升至省級(jí)財(cái)政的階段性試點(diǎn)改革，作為最終上繳中央財(cái)政的過(guò)渡方案。
【本文作者為華東政法大學(xué)副教授；本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大課題“中國(guó)特色反腐敗國(guó)家立法體系建設(shè)重大理論與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題研究”（17ZDA135）、 教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“公正司法視域下罰金刑自由 裁量的邊界與程序控制研究”(23YJC820051) 的階段性研究成果】
注釋略
責(zé)編：程靜靜／美編：石 玉