摘 要:異地趨利性執(zhí)法司法是法律管轄交錯和地方利益驅動等多種復雜因素的產物。異地趨利性執(zhí)法司法損害法治環(huán)境，進而損害營商環(huán)境，妨礙全國統(tǒng)一大巿場的形成。治理異地趨利性執(zhí)法司法，必須貫徹系統(tǒng)觀念，依靠全面深化改革，特別是法律管轄體制和地方財政體制領域關鍵環(huán)節(jié)的改革，從源頭上鏟除趨利的土壤。
關鍵詞:異地趨利性執(zhí)法司法 營商環(huán)境 地域管轄 地方財政
【中圖分類號】G3 【文獻標識碼】A
異地趨利性執(zhí)法司法是個別地區(qū)的行政執(zhí)法、刑事司法部門基于個人或部門、地方利益的驅動，濫用執(zhí)法司法管轄權，對經營主體違規(guī)實施異地查封、扣押、凍結、劃轉等財產強制手段，或者違規(guī)實施異地抓捕、拘留等人身強制措施。異地趨利性執(zhí)法司法損害法治環(huán)境，進而損害營商環(huán)境，妨礙全國統(tǒng)一大市場的形成。要堅持以習近平法治思想為指導，貫徹系統(tǒng)觀念，認真分析其復雜成因，通過全面深化關鍵領域體制機制改革加以治理。
整治異地趨利性執(zhí)法司法勢在必行
近年來，異地趨利性執(zhí)法司法問題引發(fā)全社會關注。個別地區(qū)的行政執(zhí)法、刑事司法部門基于利益動機跨區(qū)域辦案，甚至出現了“碰瓷式”或“釣魚式”辦案，然后以協(xié)商認罪罰沒結案，因其跨區(qū)域性，被社會輿論形象地比喻為“遠洋捕撈”。以廣州市為例，自2023年以來，已有近萬家企業(yè)遭遇異地執(zhí)法，絕大部分是民營企業(yè)，而且大部分案件存在較明顯的趨利性執(zhí)法動機。[1]
異地趨利性執(zhí)法司法破壞營商環(huán)境。世界銀行對營商環(huán)境的定義是“企業(yè)無法控制的一系列條件，這些條件對企業(yè)整個生命周期中的行為有著重大影響”，國務院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》對營商環(huán)境的定義“是指企業(yè)等市場主體在市場經濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件”。這些權威定義表明，營商環(huán)境作為由公共治理機制、秩序營構而成的市場主體經營活動氛圍場景，是一項包含資源稟賦、基礎設施等顯性硬環(huán)境與文化理念、制度規(guī)則等隱性軟環(huán)境的綜合系統(tǒng)工程，而在其中，制度環(huán)境尤其是法治環(huán)境無疑具有重要地位。當前，我國經濟邁入高質量發(fā)展階段，傳統(tǒng)粗放型發(fā)展方式下的生產要素成本比較優(yōu)勢漸趨弱化，自然資源、生態(tài)環(huán)境等剛性約束條件日益強化，企業(yè)綜合運營成本大幅攀升，亟需降低制度性交易成本。優(yōu)化營商環(huán)境的核心要義就是降低制度性交易成本，[2]因此，營商環(huán)境建設重心也由“強政策”向“強法治”轉型，法治在營商環(huán)境中的核心價值日益凸顯。習近平總書記指出：“法治是最好的營商環(huán)境”，這源于法治所具有的“固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用”，由此形成了穩(wěn)定、透明、可信賴、可預期的營商環(huán)境，這是經營主體創(chuàng)業(yè)動力和創(chuàng)新活力的源泉，也是我國經濟行穩(wěn)致遠的基石。特別是國際國內復雜形勢下，以政策確定性應對化解發(fā)展環(huán)境不確定性，構成了法治化營商環(huán)境的時代課題。而異地趨利性執(zhí)法司法，侵犯了經營主體合法的人身和財產權益，是對市場預期的損害、創(chuàng)業(yè)信心的動搖，不僅破壞了法治的嚴肅性與公信力，而且也阻礙了市場要素的自由流動與市場活力的充分涌動，與形形色色的“玻璃門”“卷簾門”“旋轉門”一道，構成了市場隱形壁壘，阻礙了全國統(tǒng)一大市場的有序形成，最終阻礙市場經濟的發(fā)育與發(fā)展。
異地趨利性執(zhí)法司法問題引起充分關注與高度重視。為貫徹黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》關于“規(guī)范涉民營企業(yè)行政檢查”的要求，2025年1月3日，國務院辦公廳發(fā)布《關于嚴格規(guī)范涉企行政檢查的意見》，要求“針對行政檢查事項多、頻次高、隨意性大，以及任性檢查、運動式檢查、以各種名義變相檢查等突出問題，加強依法行政”；同年1月7日，國家發(fā)改委印發(fā)《全國統(tǒng)一大市場建設指引（試行）》，明令禁止趨利性執(zhí)法，要求“各地區(qū)不得利用行政、刑事手段違法干預經濟糾紛、侵害經營主體權益，不得超權限、超范圍、超數額、超時限查封、扣押、凍結經營主體財產，不得違法開展異地執(zhí)法或實行異地管轄，依法防止和糾正逐利性執(zhí)法司法活動”。執(zhí)法司法機關始終堅持以習近平法治思想為指導，從優(yōu)化營商環(huán)境的政治高度對趨利性執(zhí)法司法保持一以貫之的警醒和整治姿態(tài)。公安部為切實解決逐利執(zhí)法、爭搶案件問題，于2020年、2021年先后出臺《公安機關異地辦案協(xié)作“六個嚴禁”》《公安機關禁止逐利執(zhí)法“七項規(guī)定”》。2021年4月22日的公安部黨委（擴大）會議明確要求“開展公安系統(tǒng)頑瘴痼疾專項整治，將違規(guī)異地執(zhí)法辦案、逐利性執(zhí)法等突出問題納入整治范圍”。最高人民法院、最高人民檢察院則分別從宏觀政策取向一致性與服務全國統(tǒng)一大市場建設的政治高度積極部署開展異地趨利性執(zhí)法司法治理工作。2025年3月8日舉行的十四屆全國人大三次會議第二次全體會議上，最高人民法院和最高人民檢察院工作報告中，均從不同職能角度表態(tài)人民法院和人民檢察院積極參與異地趨利性執(zhí)法司法治理，最高人民法院的工作報告強調“加強對違規(guī)異地執(zhí)法、趨利性執(zhí)法案件的審查，嚴防以刑事手段干預經濟糾紛”，最高人民檢察院的工作報告則明確“積極參與規(guī)范涉企執(zhí)法專項行動，開展違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法司法專項監(jiān)督”?？梢哉f，治理異地趨利性執(zhí)法司法，已成為行政執(zhí)法和刑事司法的高度共識和集體行動，這對于有力凈化執(zhí)法司法環(huán)境、有序推進全國統(tǒng)一大市場建設、有效優(yōu)化營商環(huán)境，具有積極意義。
異地趨利性執(zhí)法司法成因研判
異地趨利性執(zhí)法司法作為頑瘴痼疾由來已久，具有多樣復雜的成因，既有時代性因素，又有體制性因素，可以說是經濟形勢深度承壓、社會生活態(tài)勢演化、立案管轄體制交錯、部門地方利益驅動等多元因素交織催生的產物。
社會生活和市場交易網絡化引發(fā)的地域管轄泛化是制度性成因
傳統(tǒng)社會由于社會組織系統(tǒng)的相對封閉，社會結構、關系主要建立在地緣基礎上，故而基于執(zhí)法司法成本、便捷性、有效性等多方考量，執(zhí)法司法管轄制度以屬地為基礎規(guī)則。我國有關法律均明確了行政違法行為和刑事犯罪案件行為地管轄的基本原則，如《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第二十二條規(guī)定，行政處罰由違法行為發(fā)生地的行政機關管轄；《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）第二十五條規(guī)定，刑事案件由犯罪地的人民法院管轄。而關于違法犯罪行為地的解釋，既包括行為發(fā)生地（其中包括行為實施地、預備地、開始地、途徑地、結束地等與違法犯罪行為有關的地點等），又包括結果發(fā)生地（其中包括違法犯罪對象被侵害地、違法犯罪所得實際取得地、藏匿地、轉移地、使用地、銷售地等）等管轄的準據要素。在前數字時代，基于人口與地理的強關系，違法犯罪行為人的活動半徑或區(qū)域即違法犯罪地與管轄地能夠大致重疊，違法犯罪的行為地和結果地具有較強的可識別性、可確定性，即使跨空間、跨區(qū)域違法犯罪管轄權的歸屬判斷并不會成為很大的問題。但在當下數字時代，社會結構生態(tài)、運行方式發(fā)生了顛覆性的革命，相對于物理空間和自然疆域而言，網絡空間、網絡疆域的質性發(fā)生了根本改變，特別是在互聯網與現實社會深度融合的背景下，傳統(tǒng)犯罪在網絡空間中發(fā)生變異，而且錯綜復雜的社會關系遷移到網絡空間并與之發(fā)生“化學反應”，生成或線上與線下相互交織、或獨立存在于網絡空間的新型社會關系，[3]相應地，違法犯罪的質性也發(fā)生了根本改變，即相對于傳統(tǒng)違法犯罪而言，網絡的泛在性促成了網絡違法犯罪的跨地域性、非接觸性、擴展性、離散性等特征，違法犯罪行為人與被害人之間通常多為非接觸式關系，違法犯罪的行為地與結果地也更具有非聚合性，違法犯罪活動也呈裂變式擴展、傳播，甚至幾何式無限擴張態(tài)勢，造成違法犯罪地的多點分散、多域分布，呈現出越界、跨界甚至無界的特征，對傳統(tǒng)以屬地管轄原則為中心的執(zhí)法司法管轄體制提出了挑戰(zhàn)。
近年來，為適應網絡犯罪懲治的形勢需要，最高司法機關相繼出臺了多部司法解釋以解決網絡犯罪的地域管轄問題。如根據《最高人民法院關于適用<中華人民共和國刑事訴訟法>的解釋》（法釋〔2021〕1號）第二條，針對或者主要利用計算機網絡實施的犯罪，其犯罪地認定頗為豐富，包括了用于實施犯罪行為的網絡服務使用的服務器所在地，網絡服務提供者所在地，被侵害的信息網絡系統(tǒng)及其管理者所在地，犯罪過程中被告人、被害人使用的信息網絡系統(tǒng)所在地，以及被害人被侵害時所在地和被害人財產遭受損失地等。這些迭加復雜的地域管轄規(guī)則，在促成執(zhí)法司法辦案便捷性與靈活性的同時，無疑也為辦案機關跨區(qū)域趨利性執(zhí)法司法開辟了空間，洞開了門戶，個別地區(qū)的執(zhí)法司法部門甚至通過建立案件關聯，爭奪甚至創(chuàng)造案件管轄權。以網絡侵犯知識產權犯罪案件為例，多地法院將網購者收貨地視為犯罪結果發(fā)生地，確認本地公安機關具有地域管轄權，這就為一些司法機關搶奪管轄權提供了便利。
執(zhí)法司法罰沒收入與地方財政、辦案績效的關聯是利益性誘因
趨利性執(zhí)法司法的“利”乃是辦案罰沒收入，故而其源頭在于財政收支結構問題。雖然《行政處罰法》第六十七條明確了罰繳分離機制，即作出罰款決定的行政機關應當與收繳罰款的機構分離，作出行政處罰決定的行政機關及其執(zhí)法人員不得自行收繳罰款，但是，罰沒收入收支脫鉤格局并未真正徹底實現。財政部2020年12月17日發(fā)布的《罰沒財物管理辦法》雖然完善了罰沒財物歸屬的法律依據、體系、程序，但從其第二十七條規(guī)定來看，除列舉的八項特殊情況外，罰沒收入應按照執(zhí)法機關的財務隸屬關系繳入同級國庫，公安機關罰沒財物上繳地方財政現狀并未實質改變。這樣，執(zhí)法司法單位和當地財政部門之間一直以來存在的隱性罰沒收入分成規(guī)則依然沒有根本改變。這就使得辦案數量、涉案金額與地方財政收入、辦案機關收益存在一定掛鉤，執(zhí)法司法活動與經濟利益捆綁，就可能形成執(zhí)法司法的趨利性甚至逐利性傾向。盡管中央政法委、公安部三令五申，特別是在當下為基層減負的背景下，淡化甚至取消了績效考核中的罰沒數、刑拘數、破案率等諸多不科學、不合理指標，但此類考評指標在基層公安機關執(zhí)法實踐中影響力仍然揮之不去，這種以破獲案件大小、抓獲犯罪人多寡為標準的量化績效考評機制，以打擊和追訴犯罪為價值偏好，具有一定的“價格指引功能”。即趨利、逐利辦案激勵，使得在一定時期個別地區(qū)，“罰沒經濟”甚至成為地方財政的重要來源。
異地趨利性執(zhí)法司法治理對策
治理異地趨利性執(zhí)法司法問題，固然需要加強思想作風建設、業(yè)務素能建設和隊伍紀律建設，努力讓經營主體在每一個執(zhí)法司法活動中感受到公平正義，但是，從源頭和長效意義來看，更重要的是要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十屆三中全會關于進一步全面深化改革的精神。
習近平總書記指出：“全面依法治國是一個系統(tǒng)工程，要整體謀劃，更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。”[4]一方面，異地趨利性執(zhí)法司法問題絕非區(qū)域所能解決的，因為“在區(qū)域經濟一體化背景下產生的公共問題，一般具有‘外溢性’和‘無界化’的特點，單憑某一行政區(qū)域的力量往往難以應對”[5]，另一方面，法治化營商環(huán)境建設也是一項全國一盤棋的系統(tǒng)性工程，各地方優(yōu)化營商環(huán)境不是要形成某地的優(yōu)勢“孤島”，而是要形成合理布局的區(qū)域優(yōu)勢，形成營商環(huán)境優(yōu)化的地區(qū)協(xié)同效應。[6]所以，治理異地趨利性執(zhí)法司法問題，應當堅持系統(tǒng)觀念，納入全面依法治國、推進國家治理體系和治理能力現代化建設整體框架，注重體制機制改革的協(xié)同性。
習近平總書記指出：“中國將繼續(xù)針對制約經濟發(fā)展的突出矛盾，在關鍵環(huán)節(jié)和重要領域加快改革步伐，以國家治理體系和治理能力現代化為高水平開放、高質量發(fā)展提供制度保障。”治理異地趨利性執(zhí)法司法問題，必須通過全面深化改革、完善關鍵環(huán)節(jié)和重要領域的體制機制建設，才能從源頭上實現可持續(xù)，這里既包括司法體制領域的改革，又包括財政體制領域的改革，既要分頭實施，又要協(xié)同推進。
審慎推進司法體制改革特別是司法管轄體制改革
解決異地趨利性執(zhí)法司法問題，是法治問題，或者說法律制度改革問題，即如何“對偵查地域管轄進行科學分配以及調整優(yōu)化，以更好地實現管轄制度的功能和目標，同時兼顧管轄需求的多重性和管轄問題的復雜性，是當前亟需解決的現實難題”。[7]因為管轄并非價值無涉的技術性機制，而是具有公共秩序性質，[8]背后有著重要的價值抉擇與平衡，科學務實的管轄制度配置具有阻隔外部因素不當染指執(zhí)法司法、避免人為操縱案件、防范執(zhí)法司法辦案異化為趨利逐利角斗場，進而影響執(zhí)法司法公正的功能價值?？梢钥紤]從以下方面審慎推進和深化管轄體制改革：
明確地域管轄實質準據。應當以案件與管轄關聯性為核心，兼顧辦案實質需求目標，構建具有體系性、協(xié)同性、自洽性的地域管轄機制，以解決“沾邊就管”的問題。學術界關于地域管轄實質準據往往有“最低聯系標準”的觀點，但是必須明確這個“最低聯系標準”中的“最低”并非很少的意思，而是要有“足夠的”聯系，即案件的實體條件能夠滿足司法機關對案件管轄的最低標準。[9]換言之，依照“最低聯系標準”的內涵，管轄權連接點與案件的關聯性并非是瞬時的、偶然的，而是滿足某種實質性需要的聯系，如犯罪人數最多、被害人人數最多、犯罪行為最密集、證據分布最集中等。
構建地域管轄位階秩序。以案件與管轄關聯性的強弱、緊疏程度，建構地域管轄的位階體系，以解決“誰管都可以”“誰管都一樣”的問題?？梢钥紤]以執(zhí)法司法綜合效益為位階排序原則，即結合執(zhí)法司法成本的投入或功能的實現來考察，既能保障辦案機關積極性，也能高效助推案件偵辦，還能有利于受害人或者受害社會關系的及時止損或修復，同時滿足追贓挽損最大化的需要。具體可以根據結果等級或者展開位階排序，結果等級可以考慮從抽象危險到具體危險再到實害結果遞進，結果越接近實害，管轄位階越高，結果與行為的關聯度等級可以行為與結果之間因果關系緊密程度遞進，緊密程度越大，管轄位階就越高，從而解決多個執(zhí)法司法主體均具有管轄權的情形下誰更具優(yōu)勢管轄，進而誰能獲得優(yōu)先管轄。
完善地域管轄沖突解決機制。這里主要是對地域管轄沖突的三個銜接解決機制即優(yōu)先管轄、協(xié)商管轄、指定管轄加以制度性健全完善。增進優(yōu)先管轄規(guī)則的可操作性。2022年8月30日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯合發(fā)布的《關于辦理信息網絡犯罪案件適用刑事訴訟程序若干問題的意見》（以下簡稱2022《意見》）規(guī)定了多個犯罪地發(fā)生管轄競合時，由最初受理地或主要犯罪地的公安機關優(yōu)先管轄的規(guī)則，但這一優(yōu)先管轄規(guī)則在解決管轄積極沖突時面臨最大的問題是“主要犯罪地”界限不清，需要進一步以司法解釋形式加以明確，以賦予優(yōu)先管轄規(guī)則的可操作性。增強協(xié)商管轄機制的剛性。協(xié)商管轄是當多個執(zhí)法司法辦案主體對于管轄權存在積極或者消極沖突的情況下，為消除爭議、達成共識而展開對話磋商的機制。然而，由于協(xié)商管轄規(guī)則只有框架性的描述而缺乏具體落地實施細則，且2022《意見》中規(guī)定的“有利于查清犯罪事實、有利于訴訟”的協(xié)商管轄標準亦過于籠統(tǒng)和含混，兼以協(xié)商規(guī)則對辦案主體不具有剛性制約效力，實踐中協(xié)商管轄運行缺乏制度保障與約束，辦案單位是否開展協(xié)商以及如何協(xié)商都具有較大的伸縮性，協(xié)商管轄的啟動與運行流于非制度化的隨機變通，協(xié)商管轄的結果也依賴于協(xié)商主體在具體情境中的情境性、機會性的博弈、妥協(xié)與合作，這些都大大增強了協(xié)商管轄具體運作的不確定性，因此，必須通過司法解釋的形式將協(xié)商管轄發(fā)展成為一種正式的刑事司法程序安排。
約束指定管轄的任性。指定管轄規(guī)則原本是針對個案特別適用的一種特殊管轄問題解決方式，本質上是一項司法行政決策，是司法機關對整體辦案局勢的判斷把控方式，其運行系統(tǒng)本身就具有高度的封閉性，實施過程中不可避免會出現功利主義傾向，易導致過度追求局部利益而忽視全局利益，為“爭管轄”“跑管轄”的不良風氣打開了方便之門，進一步增加了執(zhí)法司法過程中的趨利性風險，因此，指定管轄規(guī)則的設置應契合程序法的基本價值理念，符合程序正當性的要求，盡量避免程序失控與價值失衡。一方面，要嚴格控制指定管轄的適用條件。對指定管轄的啟動應當少用慎用，只有當網絡犯罪案件管轄權爭議頻發(fā)且難以通過協(xié)商管轄達成一致意見時，才能啟用指定管轄程序作為確定管轄權的兜底手段。另一方面，還要完善指定管轄的程序規(guī)范?？梢运痉ń忉尩男问街贫▽ｉT的刑事案件指定管轄規(guī)范，明晰網絡犯罪指定管轄的實施主體和程序，杜絕指定操作中的恣意和任性，盡可能排除不當因素的影響，減少指定管轄程序中的行政性因素。
補強可抗辯性和可救濟性機制。一是適度探索被追訴人的管轄異議權。程序的開放性與參與性，是訴訟民主的體現，更是程序正義的核心要素。[10]在偵查階段，被追訴人享有管轄異議權本質上是一種在法定管轄基礎上的過程性權利，這種權利不僅證成被追訴人的主體性，也具有程序保障價值，即被追訴人有權有意義地參與到管轄沖突解決過程中，并以某種規(guī)則化的方式影響管轄分配結果的形成。但從目前立法來看，管轄異議權作為一項程序性權利僅見于個別司法解釋，且相關程序規(guī)范的科學性亦有待商榷，即刑事訴訟中的管轄權異議并未如民事訴訟法那般上升為法定明示的程序權利。實踐中，刑事案件管轄權異議盡管可以在庭前會議程序中獲得解決，但在偵查階段作為被追訴人的程序性權利依然缺乏立法的一般性保障，因此可以考慮在未來的刑事訴訟法修訂中填補刑事訴訟管轄權異議制度的空白，為被追訴人的程序性權利提供更完備更有效的救濟機制，且對偵查管轄權的擴張?zhí)貏e是異地趨利性執(zhí)法司法產生一定的制約功能。二是建立檢察機關對偵查地域管轄的法律監(jiān)督機制。當前，檢察機關對地域管轄的監(jiān)督缺乏明確的法律賦權，使得偵查管轄一定程度成為程序監(jiān)督盲區(qū)。從法理來講，檢察機關是憲法和刑事訟訴法明確的國家法律監(jiān)督機關，而且是唯一全程參與刑事訴訟全過程的司法活動主體，不應當對偵察管轄權的運行置身事外，而且偵查管轄權的運行作為刑事訴訟的發(fā)動機，在整個刑事訴訟程序中發(fā)揮著舉足輕重的作用，亦沒有理由不接受監(jiān)督與制約。因此，有必要通過人民檢察院組織法和刑事訴訟法修改完善的方式，明確賦予檢察機關對于偵查地域管轄的參與和監(jiān)督機制。
穩(wěn)妥推進財政體制改革特別是執(zhí)法司法辦案罰沒收入制度改革
制度性地解決異地趨利性執(zhí)法司法問題，源頭上還是要解決財政問題，或者說財政體制改革問題，即按照二十屆三中全會《決定》關于“規(guī)范非稅收入管理”的要求，有序推進司法辦案罰沒收入制度改革，鏟除滋生執(zhí)法司法趨利性、逐利性的土壤。
縱深推進罰沒收入數字監(jiān)管建設。數字化建設作為推進國家治理體系和治理能力現代化的新優(yōu)勢、新動能，也是對執(zhí)法司法權力運行全面有效監(jiān)督的新增長點。應當以大數據、區(qū)塊鏈、云計算、人工智能等新質生產力新成果賦能，加強罰沒收入征管信息化建設，加強長遠規(guī)劃和科學布局，構建信息共享平臺。特別是以現代數字技術統(tǒng)一和優(yōu)化現行罰沒征收系統(tǒng)，構建集成化數字征收信息系統(tǒng)，推進收繳系統(tǒng)與財會監(jiān)督系統(tǒng)數據共享，通過建立數據規(guī)則庫進行收繳數據比對分析，實現財會監(jiān)督智能化、常態(tài)化。
持續(xù)完善罰繳分離和收支脫鉤制度。1996年頒布的《行政處罰法》作為罰沒收入法治化、制度化、規(guī)范化治理的起點，其中特別重要的制度貢獻就是“罰繳分離”和“收支兩條線”兩項原則建立，不僅在后續(xù)歷次修法中均獲延續(xù)，且成為此后歷次專門治理的核心機制。如黨的十八大以來，2014年開展的“小金庫”專項治理、2015年發(fā)布的《人民檢察院刑事訴訟涉案財物規(guī)范管理》、2020年底出臺的《罰沒財物管理辦法》等，均將該兩項規(guī)定精神作為重要指針。作為《預算法》和《行政處罰法》的重要制度構件，“收支兩條線”制度也是規(guī)范行政處罰行為、推動全口徑財政預算管理等重大改革舉措的關鍵環(huán)節(jié)。要繼續(xù)從運行結構完善“收支兩條線”制度，一方面，嚴格貫徹罰繳（收繳）分離，杜絕執(zhí)法司法部門截留、坐支等行為，另一方面，嚴格貫徹收支（罰支）脫鉤，杜絕向執(zhí)法司法部門下達罰沒任務或者以任何形式返還罰沒收入。同時，要通過數字賦能加強對罰繳分離、收支脫鉤等制度實施情況的立體動態(tài)監(jiān)督，密切跟蹤罰沒收入變化情況，特別是要強化對罰沒收入異常增長的精準監(jiān)督，堅決斬斷趨利性執(zhí)法司法的利益鏈條。
有序探索司法辦案罰沒收入上繳中央財政制度。趨利性執(zhí)法司法是世界各國執(zhí)法司法領域存在的共同問題，西方國家具有較為成熟的治理經驗。如美國法律界認為只有通過改變罰沒收入的終極流向，才能消除警察等執(zhí)法部門基于財政原因而逐利執(zhí)法的動機，從而根治逐利性刑事執(zhí)法現象（policing for profit），比如將罰沒財產放入財政普通基金，[11]而非留在扣押機構，或將財物轉入慈善機構、受害者賬戶或者受害者賠償基金等。[12]早在2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于進一步規(guī)范刑事訴訟涉案財物處置工作的意見》即提出建立中央政法機關交辦案件涉案財物上繳中央國庫制度。相對于行政執(zhí)法權而言，司法權屬于中央事權，司法辦案罰沒收入歸屬中央財政收入乃是自然法理?？梢钥紤]有序推動探索刑事司法辦案罰沒收入收歸中央財政的制度，目前可以先推行從市（地）縣（區(qū)）財政上升至省級財政的階段性試點改革，作為最終上繳中央財政的過渡方案。
【本文作者為華東政法大學副教授；本文系國家社會科學基金重大課題“中國特色反腐敗國家立法體系建設重大理論與現實問題研究”（17ZDA135）、 教育部人文社會科學研究青年基金項目“公正司法視域下罰金刑自由 裁量的邊界與程序控制研究”(23YJC820051) 的階段性研究成果】
注釋略
責編：程靜靜／美編：石 玉